Sobre la Administración Pública Española

Decálogo TIC para futuros altos cargos políticos



En los años más recientes el impacto de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en la sociedad no ha dejado de aumentar, a un ritmo que en algunos sectores (salud, transporte o domótica por ejemplo) sólo ha estado a la altura de la imaginación de gentes como Isaac Asimov

De manera paralela, y consecuencia de lo anterior, las demandas de los ciudadanos y sus expectativas acerca de los servicios públicos en una sociedad cada vez más digital han aumentado también. 

Lamentablemente, este ciclo de explosión tecnológica y crecimiento de la demanda ha coincidido en el tiempo, en España, con una situación de crisis económica aguda y consiguiente reducción presupuestaria.

Y la administración general del estado se ha enfrentado a este escenario dando prioridad absoluta al recorte presupuestario a corto o cortísimo plazo, al tiempo que se lanzaban iniciativas con vocación (teórica) de transformación digital como la creación de la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (2013) o la aprobación de la Estrategia de TIC de la Administración General del Estado por el Consejo de Ministros (octubre de 2015) o las leyes 39/2015 del Procedimiento Administrativo común y 40/2015 de Régimen Jurídico del sector público.

Evidentemente, el recorrido real de todas iniciativas, sin recursos humanos y presupuestarios proporcionados a los objetivos perseguidos y sin una estructura organizativa apropiada para la definición, desarrollo y prestación de servicios -que es bastante más que desarrollar aplicaciones- ha sido tristemente escaso.

No obstante hay un elemento adicional que me interesa resaltar en esta entrada. Y es que el impulso de todas estas iniciativas (Estrategia TIC, implantación de las leyes 39/2015 y 40/2015, análisis y predicción del impacto de la digitalización en la sociedad y su relación con la administración...) ha correspondido a las Subsecretarías de los ministerios, como unidades responsables de gestionar los recursos (personales, tecnológicos, económicos y de infraestructura) con los que las unidades "de negocio" de la administración -es decir Secretarías de Estado y resto de organismos dependientes de los ministerios- llevan a cabo el ejercicio de sus competencias.

Dado que esta estructura de reparto competencial en los ministerios no parece que vaya a variar, esta entrada es, en realidad, una recopilación de recomendaciones para que futuros altos cargos, de "negocio" o "instrumentales", se enfrenten a la "transformación digital" con mejores perspectivas de éxito, para las empresas y ciudadanos en primer lugar y para la propia organización en segundo.

Es posible que para algunos sea innecesaria y para otros resulte básica. Sea. 

Aún así, la preponderancia en muchos de estos puestos -especialmente en las subsecretarias y especialmente en los últimos años- de profesionales de marcado perfil jurídico frente a los perfiles de gestores experimentados con una fuerte componente técnica (no sólo TIC, pero también TIC) creo que la hace, como mínimo, recomendable.

1. El valor de la tecnología está en dar solución a necesidades o problemas de manera eficaz y lo más eficiente posible. 

2. La definición del problema y de la solución es crítica y es un trabajo de equipo, que EXIGE la implicación de la dirección.

3. "Digitalizar lo que hacíamos en papel" NO es transformación digital. Puede ser, incluso, un despilfarro.

4. La tecnología digital NO es tener una tablet y un móvil; tampoco es firmar electrónicamente. Y menos aún hacer paginas web.

5. Cada área de actividad tiene sus conocimientos y su lenguaje específicos. Desdeñar a quien los domina porque no se sabe lo suficiente para entenderlo dice muy poco de la competencia profesional y humana de quien así procede. Preguntar no denota ignorancia sino interés.

6. La transformación digital comienza por las personas: se trata de utilizar la tecnología como posibilitadora de nuevos servicios, habilitadora de mejores formas de ofrecer los existentes, aceleradora de cambios en la manera de trabajar y colaborar y, por último, soporte para conectar servicios, información, ciudadanos, empresas y administración de manera transparente, escalable, segura y generadora de valor económico.

7. La sociedad digital exige trabajo en equipo. Dedicar tiempo a ello NO es perderlo, sino ganarlo. Un jefe que no tiene tiempo para sus colaboradores, lo que no tiene son las prioridades correctas

8. Se puede delegar casi todo, salvo dos cosas: el liderazgo y el control de lo delegado. Y esto es tanto más importante cuanto más alto es el nivel del puesto.

9. La tecnología se ha democratizado y ha puesto al alcance de todos capacidades inimaginables hace unos años. Ser capaz de usar dispositivos NO convierte a NADIE en un "techie", del mismo modo que conocer la ley de contratos, la de firma electrónica, la de régimen jurídico, etc., etc, etc. NO convierte a nadie en un jurista.

10. Suponer que las unidades TIC pueden hacer la "transformación digital" ellas solas no solamente es imposible. Es, además, irresponsable por parte de todas las instancias superiores a ellas.

Hay mucha gente que habla de la tecnología como algo instrumental y parece pensar que si no le hace caso desaparecerá. "Bad news": NO va a ser así. 


Y a ver qué opinan esas mismas personas del concepto "instrumental" cuando esa tecnología de desdeñan pueda salvarles la vida a través de la "e-sanidad" o impacte sobre sectores enteros de actividad económica alterando irremediablemente el panorama que hemos conocido hasta ahora.

Y por si acaso, para todos aquellos que piensan que su área de actividad no va a ser impactada por la transformación digital, ya voy avisando de que muchos bufetes legales y muchas compañías usan ya servicios jurídicos provistos mediante "inteligencia artificial" . Ahí lo dejo.


La gestión por compadreo


Ahora que proliferan los modelos, libros, cursos y "coaches" para la gestión, yo quiero aportar mi granito de arena describiendo un modelo de gestión que se da en casi todas las grandes organizaciones pero que, en la administración pública y en ciertos individuos, alcanza niveles de excelencia: es la gestión por compadreo.

A continuación esbozo los principales elementos que. de modo secuencial, desembocan en una gestión por compadreo.

En primer lugar se trata de un modelo de gestión en el que el directivo (individuo o grupo) establece, de antemano y sin ninguna clase de comunicación o discusión internas previas, un conjunto de normas con las se pretende llevar a cabo el trabajo de la organización. 

Estas normas pueden tener un carácter más o menos formalizado y, en los casos más delirantes en la administración pública, pueden llegar a publicarse en el mismísimo Boletín Oficial del Estado, con diversos rangos normativos (Orden Ministerial, o Real Decreto, o Acuerdo de Consejo de Ministros...) 

Cuando estas normas se dan a conocer, habitualmente, se hace una invocación a la cooperación y a la colaboración, precisamente a todos aquellos con los que no se ha contado; en otras ocasiones se apela a un interés superior que justifica el procedimiento elegido.

Es importante bautizar el conjunto de normas con un nombre "cool" .Evidentemente lo "cool" depende de las circunstancias y del objetivo de la organización; por poner ejemplos, en el mundo TIC algunos términos "cool" que se han venido sucediendo son mecanización, informatización, administración electrónica, digitalización... En el área de los recursos humanos están la motivación, el liderazgo, la inteligencia colectiva...En la gestión económica podríamos hablar del control del gasto, o de la racionalización... 

En cualquier caso, tras el bautizo de la iniciativa, cuando el colectivo implicado y no consultado, plantea sus dudas o sus propuestas alternativas se le acusa de entorpecer el plan, de no estar alineado o de cuestionar a la dirección o de todo ello a la vez.

Y por último, cuando la realidad de la actividad diaria, de los recursos disponibles y de las particularidades de la propia organización se imponen, florece la gestión por compadreo.

¿En qué consiste? Pues muy sencillo: consiste en utilizar un doble rasero para la aplicación de ese conjunto de normas excelsas, ideales, inquebrantables (y por supuesto, muy a menudo contraproducentes para lograr el pretendido objetivo).  

Aplicando la conocida como "doctrina Romanones" (cuya formulación es una grosería que me excuso de citar aquí y que podéis encontrar fácilmente en Google), a las unidades con poder dentro de la organización o a los gestores "amigos" se les proporcionan las justificaciones o los medios para saltarse las reglas, por supuesto bajo una apariencia de absoluta legalidad (si hace falta, se incluyen excepciones "ad hoc" en la norma, faltaría más).

Y a las unidades que carecen de la influencia necesaria en la organización o a aquellas cuyos gestores no están dispuestos a pedir como favor personal lo que entienden que debería regularse con criterios generales y objetivos, se les aplica "el peso de la ley".

¿Y por qué la llamo "por compadreo"? Pues porque se apoya en utilizar las relaciones personales del tipo de una partida de golf, un partido de tenis, una comida o un "llámame  por teléfono y charlamos de lo que te preocupa" para sustituir el debate público interno, la crítica y la negociación que deberían regir ese tipo de procesos en organizaciones como la administración.

Claro, si no juegas al golf, ni al tenis, ni al pádel, si prefieres comer con tus amigos o tu familia y, sobre todo, si crees de verdad en las reglas, en la transparencia, en el trabajo en equipo y en la cooperación, la gestión por compadreo te (XXXX) bastante.



Servicios compartidos, servicios comunes: buscando un modelo para las TIC


Una de las competencias más importantes que los Reales Decretos 802/2014 y 806/2014, que definen el nuevo marco organizativo de las tecnologías de la información y las comunicaciones de la Administración General del Estado, atribuyen a la Dirección TIC, es la de proponer la declaración de medios y servicios TIC compartidos, que debe ser aprobada posteriormente por el Comité de Estrategia TIC, máximo órgano de gobierno corporativo de las TIC compuesto por los subsecretarios de todos los ministerios y los secretarios de estado con competencias en la materia.

Se prevé que la DTIC pueda proponer esa declaración para aquellos los medios y servicios TIC de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos que, "en razón de su naturaleza o del interés común, respondan a necesidades transversales de un número significativo de unidades administrativas". 

Esta declaración conlleva, una vez aprobada, que la utilización de los medios y servicios así declarados pasa a ser de carácter obligatorio y sustitutivo respecto a los medios y servicios particulares empleados por las distintas unidades.

Significa también la DTIC queda habilitada para "adoptar las medidas necesarias para su provisión compartida, bien directamente o a través de otras unidades TIC y, en su caso, para disponer tanto de los medios humanos y económicos como de las infraestructuras y resto de activos TIC que los ministerios y unidades dependientes venían dedicando a atender dichos servicios, entre los que se incluyen también ficheros electrónicos y licencias".


Por tanto, el modelo con el que esos servicios se provean es de la máxima importancia para unas unidades que se verán, primero obligadas a usarlos y segundo, privadas en según que casos de los medios con los que venían atendiéndolos.

Es decir ¿cuáles van a ser los niveles de servicio ofrecidos? ¿cuál va a ser la capacidad de las unidades usuarias para seleccionar uno u otro nivel en función no sólo de sus recursos económicos sino, más importante aún, de las características de su "negocio"?

Las experiencias previas en este tipo de servicios en la Administración debe servir para evitar problemas ya vividos. Los primeros servicios comunes del Ministerio de Administraciones Públicas se articularon en torno al avance de la administración electrónica: la red Sara y la plataforma de firma electrónica, @firma, son los ejemplos más conocidos y, en la actualidad, exitosos. 

Pero su éxito debe más a las circunstancias externas que al modelo de uso con el que se concibieron y con el que se han venido gestionando. La evolución de la tecnología, que ha permitido incrementar su fiabilidad, la falta de recursos económicos en otras unidades para mantener sus propias soluciones y, también, el esfuerzo personal de muchos funcionarios por implantar ese tipo de modelo de recursos horizontales, difundiendo las características de los mismos, haciéndolos evolucionar y ayudando a otras unidades a utilizarlos son, en mi opinión, los artífices del éxito actual de los dos.

Sin embargo, el modelo de gestión del que han surgido es insostenible: estos servicios eran definidos y "creados" por una unidad  que los ponía en funcionamiento con sus propios recursos y los ofrecía a los demás en unas condiciones de "best effort", es decir: el nivel de servicio era el que los recursos económicos de esa unidad podían garantizar. Ni más ni menos.

Por tanto, durante bastante tiempo hubo ministerios que no podían sustituir su red territorial interna por red SARA porque las prestaciones de ésta, en términos de latencia, por ejemplo, no eran suficientes para los procesos del ministerio en cuestión. Y durante bastante tiempo, para ciertas unidades de la AGE que ya utilizaban @firma como plataforma de firma electrónica, las pérdidas de disponibilidad de este servicio eran superiores a los límites establecidos para sus propios servicios a los ciudadanos, con la consiguiente pérdida en el cumplimiento de sus cartas de servicios, en imagen pública, etc.  

Pero como el servicio no permitía al usuario elegir el acuerdo de nivel con el que quería recibirlo no era posible ni mejorarlo ni reclamarlo, ni, por supuesto, financiarlo.

Cuando el uso de estos servicios empezó a crecer sus costes también lo hicieron... pero sus dotaciones presupuestarias no. Como esas dotaciones eran las de la unidad prestadora y estaban (siguen estando) desvinculadas de las dotaciones de las unidades usuarias no se podía (ni se puede) obtener un aumento de recursos realmente proporcional a la previsión agregada de incremento de uso, proveniente del resto de ministerios.

En resumen, el modelo de servicio común de Red Sara y de @firma es un modelo en el que no hay control de la oferta por parte del usuario y no hay control de la demanda por parte del prestador: se da el mismo servicio para todos y nadie paga por lo que consume. 

Es un modelo que debería evitarse en los servicios compartidos que la DTIC vaya poniendo en marcha. Los servicios que las unidades de la Administración deberán usar de manera obligatoria deben tener tres características:

  • una definición de nivel de servicio que pueda ajustarse a las necesidades de la organización usuaria, 
  • un coste proporcional al nivel de servicio efectivamente prestado y al uso real de mismo,
  • una difusión y actualización periódica de esta información entre todas las unidades usuarias.
Si no se gestionan diferentes niveles de servicio o bien el nivel de servicio único será demasiado bajo (y a las organizaciones con mayores exigencias no les permitirá cubrirlas) o demasiado alto (y entonces el coste para las organizaciones con necesidades bajas será excesivo y, probablemente mayor del que ellas mismas podrían conseguir con una gestión autónoma).

Por otro lado, si los costes económicos no están indexados al uso real del servicio y al nivel con el que se ha recibido no habrá ni estímulo a las unidades usuarias para un consumo eficiente ni recursos en la unidad prestataria para incrementar la calidad o los niveles disponibles. Y no debería adoptarse ninguna solución "de parche" con la excusa cómoda de que "eso no se puede hacer". Si no se puede hacer con los instrumentos actuales, diséñense por parte de las unidades correspondientes los instrumentos adecuados. A ver si, como tantas veces, en materia de tecnología todo se tiene que poder hacer pero en materia de organización interna es más cómodo no hacer nada.

Y por fin, si el sistema carece de transparencia interna se perderá toda la credibilidad del modelo y se favorecerá la aparición de iniciativas de los centros gestores para quedar al margen del mismo, como ya ha ocurrido, lamentablemente, en el nuevo modelo de gobierno de las TIC y en el alcance de las competencias de la DTIC. (Para quien tenga dudas acerca de a qué me refiero recomiendo una lectura atenta del RD 802/2014).

No parece fácil, pero, como decía una amiga mía... si fuera fácil ya estaría hecho.



La seguridad es (también) una cuestión de ejemplo


Las organizaciones dedicadas a la seguridad de la información aumentan en todo el mundo y en todos los sectores de actividad.

Las organizaciones públicas no son una excepción y todos los Gobiernos -no sólo en el mundo desarrollado- se esfuerzan en proteger su activo más importante, la información, adoptando políticas corporativas, poniendo en marcha Centros de Respuesta ante Incidentes y elaborando Estrategias Nacionales de Seguridad que incorporan el mundo virtual como un nuevo espacio en el que las libertades públicas deben ser aseguradas y los derechos ciudadanos protegidos.

Y sin embargo, el punto débil de este armazón es el mismo de todas las organizaciones: las personas.

Las políticas de seguridad deben aplicarse desde arriba hacia abajo y, como en todas las políticas de ese tipo, enfocadas en fomentar un determinado tipo de comportamiento en un grupo (léase austeridad, transparencia, honradez...) no hay nada más poderoso que el ejemplo.

A contrario sensu nada hay tan perjudicial como el conocimiento de que las medidas de seguridad que se aplican a los miembros de la organización -y que, forzoso es reconocerlo, suponen un plus de incomodidad semejante al de los controles en los aeropuertos- no rigen para los máximos responsables de la misma. Y esto vale para organizaciones privadas, públicas y "medio pensionistas".

Ahora bien ¿por qué resulta tan difícil para un alto directivo aceptar que las medidas de seguridad son especialmente importantes en su caso, por el propio hecho de serlo?

Es posible tratar de achacarlo a la falta de conocimientos técnicos en la materia, pero, si bien esto puede ser cierto en algunos casos, no es general. Por otro lado, con la proliferación en los medios de comunicación de noticias acerca de incidentes de seguridad muy graves en todo tipo de organizaciones, parece que aunque no se comprenda el porqué de las medidas, se procuraría evitar las consecuencias de no adoptarlas, ¿no? Del mismo modo que uno puede no comprender el mecanismo de transmisión de un virus pero aplica las medidas de profilaxis recomendadas por los médicos para evitar el contagio.

Y, sin embargo, no es así. ¿Por qué, repito?

Voy a apuntar dos motivos, uno que tiene que ver con la naturaleza de la tecnología y el otro con la naturaleza humana.

En cuanto a la tecnología: el usuario percibe su ordenador de sobremesa, su teléfono móvil, su tableta, su portátil, en suma todos sus dispositivos informáticos, como una extensión de si mismo, como un conjunto de artilugios que, aún habiendo sido proporcionados por su organización (y en el caso de las administraciones pagados por los contribuyentes), sirven para que pueda hacer sus cosas, desempeñar sus actividades, ser él mismo de un modo virtual.

Es decir como algo que cae dentro de la esfera que le define como individuo y en la que, consecuentemente, aspira a ejercer su libertad con plena autonomía. El hecho de que todos esos dispositivos estén cada vez más interconectados entre sí y de que la misma información pueda ser accedida desde cualquiera de ellos sin que medie acción alguna por su parte, refuerza esa percepción de "yo virtual", de pertenencia.

Por tanto, el usuario percibe las medidas de seguridad no como una protección de la organización que le proporciona los recursos, ni siquiera como una incomodidad que le impide hacer ciertas cosas, sino como intrusión en su capacidad de decidir. Y, como la interconexión de los sistemas no es bien comprendida, no percibe que un fallo de seguridad de su equipo puede convertirse en la puerta de entrada para toda la organización.

Esto por lo que hace a la tecnología.

Por lo que hace a la naturaleza humana está por una parte la reacción "yo no tengo nada que ocultar" (¡No se trata de eso, sino que lo que otros no tienen derecho a saber de ti o, a través de ti, de tu organización!) y por otra la de "yo no puedo perder mi tiempo con esto": quien ocupa un puesto con una gran capacidad de decisión y no admite que esa capacidad no pueda extenderse a la gestión de eso que, a su modo de ver, "es suyo".

En cualquiera de los casos, los efectos sobre la organización pueden ser letales: la información a la que los directivos tienen acceso es, lógicamente, la más importante de la organización y, si ellos no aplican las medidas que deben protegerla, ¿por qué van los demás miembros a hacerlo? 

"Haz lo que digo, no lo que hago" es un buen consejo... pero no funciona, como sabe bien cualquier madre y cualquier educador.

Una joya del barroco...en Brasil. "Magnificat" de Manoel Dias Oliveira

¿Qué piensan los españoles de las instituciones y la democracia?

El momento actual de la relación entre los españoles y sus instituciones públicas (el sistema democrático en su conjunto) creo que se podría caracterizar con dos palabras: desilusión y agravio. Desilusión en cuanto se han perdido las esperanzas que los ciudadanos habían depositado en esas instituciones y en la propia democracia, y agravio porque la pérdida de esas esperanzas conlleva un perjuicio sobre sus derechos e intereses.  

Sin embargo, al tratar de analizar los elementos que revelan ese estado de la relación y las posibles causas que lo han ocasionado,  mi primera reflexión, apoyada en la comparación de los datos de las tablas del anexo es que, en realidad, no estamos hablando de “qué piensan los españoles” sino de “qué sienten los españoles”.

Los indicadores de las dos primeras tablas, que recogen el grado de confianza en las instituciones y elementos más importantes de la democracia a nivel nacional (parlamento, sistema judicial, políticos, partidos políticos) y supranacional (parlamento europeo y Naciones Unidas), y el grado de satisfacción con la democracia y las principales políticas públicas, presentan algunos valores llamativamente bajos: un 2,72 la confianza en los políticos, un 4,38 la confianza en el sistema judicial o un 2,96 la satisfacción con la actuación del Gobierno.

Sin embargo, los valores de esas mismas tablas no son significativamente inferiores a las medias europeas y la satisfacción con el funcionamiento de la democracia o la confianza en el parlamento nacional, en España, están por encima de la media europea. 

Más aún, la tercera de las tablas, del mismo año que las otras dos (2012), muestra que el 56% de los ciudadanos cree que las Administraciones Públicas funcionan igual o mejor que hace diez años y sólo un 33% cree que ese funcionamiento ha empeorado.

Por último el índice de democracia de “The Economist”, que valora los procesos electorales, el funcionamiento del gobierno, la participación política, la cultura política y las libertades individuales, no ha variado significativamente en España de 2006 a 2012 (8,34 y 8,02, respectivamente), si bien España ocupa el último lugar (25) de los países considerados como “democracias completas”

Por lo tanto parece que esa desilusión y ese agravio no son tanto el resultado de una valoración racional de la ciudadanía de indicadores objetivos (económicos, de funcionamiento de las administraciones públicas, etc.) cuanto el resultado de emociones y percepciones.

Emociones y percepciones provocadas, sin duda, tanto por los cambios del entorno nacional e internacional como por el propio comportamiento de las instituciones, pero mucho más difíciles de reconducir, precisamente porque se trata de emociones.

Es necesario, entonces, tratar de comprender  (o más bien de sentir, de empatizar) cuál ha sido el impacto que los cambios recientes y los comportamientos institucionales han provocado en los ciudadanos.

En primer lugar, el factor más significativo de cambio en los últimos años ha sido la crisis económica, que ha forzado a una reducción neta de las prestaciones de carácter social que el Estado había ido asumiendo y ampliando desde los años 60.

Esta reducción, mucho más allá de su impacto económico directo sobre cada ciudadano concreto, ha tenido un efecto de “shock” colectivo: se ha perdido la certeza de que nuestros hijos podrían vivir mejor que nosotros; y se ha perdido la certeza de que hay “alguien” poderoso (Estado) que cuenta con recursos para socorrer a los débiles. Y estas dos certezas, que eran uno de los ideales del Estado del Bienestar, y que han compartido las dos últimas generaciones de españoles porque las han vivido, han dejado, al desaparecer, un sentimiento de vacío, de desprotección, casi, casi de orfandad social, que se ha traducido en agravio.

Agravio porque los ciudadanos habían creído a sus instituciones y a sus políticos cuando les dijeron que tenían derecho a todo ello. Y lo han perdido. Y los agraviados, los ciudadanos que han perdido esos derechos, hacen responsables de ello a los políticos y a las instituciones, como decisores y ejecutores de unas políticas que han tenido esas consecuencias.

En paralelo, la ubicuidad de la información, su inmediatez, su globalidad, ha permitido a esos mismos ciudadanos contrastar el mensaje “oficial” de las instituciones (muy a menudo centrado en trasladar la responsabilidad de estas reducciones a otras instancia ajenas a ellos), con otros datos y otras interpretaciones que revelan que, en la gestión de la crisis, de sus causas y de sus consecuencias, esas instituciones no han estado a la altura de sus obligaciones con los ciudadanos. Forzosamente esto ahonda el sentimiento de agravio de los ciudadanos, puesto que los miembros de esas instituciones se hallan mucho más al abrigo –cuando no totalmente protegidos- de las mencionadas reducciones.

En segundo lugar, la proliferación de casos de corrupción entre los integrantes de las instituciones del Estado refuerza ambos sentimientos, tanto la desilusión como el agravio. Los ciudadanos quieren sentir que sus representantes velan por ellos, que se dedican al interés general y descubrir no solo que no es así sino que, además, abusan de la confianza recibida en las urnas para enriquecerse, que prácticamente no pagan las consecuencias de sus actos, y que el fenómeno se produce con independencia del color político y del poder del Estado que se considere, corroe todas las expectativas de mejora asociadas a la participación democrática, a la alternancia en el poder o a la separación de poderes.

Evidentemente, el ciudadano que ve cómo el fin de esa corrupción es el enriquecimiento personal, en un momento en que su propia situación económica ha empeorado (entre otros motivos por la subida de impuestos que recauda la misma clase a la que pertenece el corrupto), lo vive como un agravio personal, dirigido no a un hipotético colectivo de “ciudadanos”, sino a él mismo, con su nombre y apellidos; una estafa en la que el dinero que él ha aportado al sostenimiento de ese Estado del bienestar no sólo no ha alcanzado para asegurarle a él su bienestar sino que ha terminado en el bolsillo de un delincuente.

En consecuencia, modificar esta situación no pasa sólo (o no mayormente) por explicar que se van a cambiar las cosas. Pasa, principalmente, por lograr que los ciudadanos lo sientan, es decir no se trata tanto de legislar como de actuar; pero de actuar generando símbolos, ejemplos, con los que el ciudadano pueda ilusionarse, identificarse y sentirse orgulloso de contribuir a ellos.



ANEXO: Tablas utilizadas
Grado de confianza con distintas instituciones nacionales o internacionales en España (2012, Encuesta Social Europea)
Institución
Confianza (0 mínima, 10 máxima)
Parlamento español
4,29
Sistema judicial
4,38
Policía
6,23
Políticos
2,72
Partidos Políticos
2,70
Parlamento Europeo
4,48
Naciones Unidas
4,95

Satisfacción media con el funcionamiento de la democracia, la situación económica, la labor desarrollada por el Gobierno y por el estado de la educación y del sistema sanitario en España    (2012, Encuesta Social Europea)
Área
Satisfacción (0 mínima, 10 máxima)
Con la situación económica en España
2,72
Con la labor desarrollada por el Gobierno
2,96
Con el estado de la educación en España
5,23
Con el sistema sanitario
6,44
Con el funcionamiento de la democracia
5,10
                              
¿Considera que las Administraciones Públicas funcionan mucho mejor, mejor, igual, pero o mucho peor que hace diez años?    (2012, CIS)
Calificación
% de respuestas
Mucho mejor
1,70 %
Mejor
25,90 %
Igual
28,30 %
Peor
29,30 %
Mucho peor
4,30 %
N.S
10,30 %
N.C
0,20 %


Democracy Index (The Economist Intelligence Unit)

2012
2011
2010
2008
2006
España
8,02
8,02
8,16
8,45
8,34



Funcionarios: entre la lealtad a la Administración y al poder político

Hace unas semanas encontré por casualidad un artículo escrito por una persona que hace varios años fue mi superior directo en un puesto en la Administración.


Recordando aquella época me he dado cuenta de que fue una de las veces en que más agudamente percibí el dilema básico al que se enfrentan los funcionarios de carrera cuando ocupan puestos de carácter ejecutivo: los funcionarios trabajan para la Administración Pública, que según la Constitución (artículo 103) sirve "con objetividad a los intereses generales y actúa conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación..."  y la misma Constitución fija las condiciones de acceso a la función pública en el mérito y la capacidad.

Por tanto los funcionarios tienen una obligación ineludible con la Administración, una organización que permite al poder ejecutivo llevar a cabo su programa de gobierno pero que perdura más allá de los sucesivos gobiernos como garante del interés público por encima de partidos.

Pero, al mismo tiempo y a menudo de manera contradictoria, el funcionario en puestos ejecutivos tiene la obligación de llevar a la práctica decisiones del Gobierno con las que puede no estar de acuerdo o, incluso peor, que le parecen en oposición con su obligación primera.  Por supuesto que no hablo de actuaciones fuera de la legalidad: en ese caso no habría dilema posible. 

Hablo de actuaciones que, siendo perfectamente legítimas, e incluso obligadas por derivarse de un programa electoral votado por la mayoría de los ciudadanos, son percibidas por un funcionario como negativas para la Administración y, por tanto, para la permanencia de su labor al servicio de los ciudadanos.

Lo peor de estas situaciones es que, salvo muy contadas (y honrosas) excepciones, la mayor parte de los gestores políticos que ocupan puestos directivos en la Administración, cuando se producen estas situaciones no toleran ningún tipo de discrepancia en su equipo y el funcionario que se atreve a plantear este tipo de cuestiones es percibido como una persona desleal, en lugar de como un funcionario responsable.

Porque ese funcionario responsable se planteará esas mismas dudas con cualquiera de los Gobiernos a los que sirva. Y ofrecerá la misma lealtad a cualquiera de ellos. 

Los riesgos de una consolidación TIC enfocada en reducir costes sin reformar la organización


La existencia de una subcomisión, dentro de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas dedicada a estudiar el papel de las TIC (tecnologías de la información y las comunicaciones) en la gestión de medios y recursos comunes, así como la difusión que ha tenido en medios del sector TIC las propuestas de ASTIC a esa misma Comisión, revelan el interés que el tema provoca, tanto internamente, como lógicamente en el sector privado de las TIC, para quienes la Administración supone aproximadamente el 30% del negocio nacional. 

En el presente artículo se abordarán las diferentes concepciones de los “servicios comunes”, cuál puede ser la aportación de las TIC a su gestión y cuáles las expectativas de mejora  económicas y organizativas.

Antes de entrar en materia, es importante aportar datos objetivos, tales como que el presupuesto TIC de la AGE (Administración General del Estado) en 2102 (capítulo I, capítulo II y capítulo VI) fue de 1.509 millones de € (23% I,  45% II y 32% VI). 

El presupuesto TIC de 2012 (según datos de la Comisión Permanente del Consejo Superior de Administración Electrónica) supuso el 4,6% del total (I+II+VI). 

Cifras globales (miles de euros) 

Capitulo          Concepto                                              Presupuesto TIC 
Capítulo 1.              Gastos de personal                                   343.970 
Capítulo 2.              Gastos en Bienes Corrientes y Servicios   676.214 
Capítulo 6.               Inversiones reales                                    488.444 
Total                                                                                         1.508.628 



Y los servicios TIC soportan la totalidad de la actividad económica de la Administración: toda la actividad recaudatoria, todos los pagos de la Administración pasan por un sistema de información.



Esa cifra es, casi casi, la misma de 2005 (1.492 millones €), como se ve en el gráfico que muestra la evolución desde 2003 del agregado de presupuestos TIC de la AGE.

¿Y a qué nos referimos al hablar  de servicios comunes y qué podemos esperar de la consolidación TIC de los mismos?

Primero, y dado que el motivo de la existencia de la Administración Pública es servir a los intereses generales, podríamos pensar en servicio comunes como aquellos que soportan, de manera genérica, la relación con los ciudadanos.

En este sentido, desde la ley 11/2007, se ha hecho un esfuerzo ingente y, a día de hoy, las cifras son verdaderamente espectaculares: más del 50% de los ciudadanos ha usado algún servicio de e-administración, con un índice de satisfacción superior al 70%, y, aproximadamente, el 90% de las empresas utiliza ese canal en sus relaciones con la Administración.

Sin embargo, las infraestructuras sobre las que se prestan esos servicios se han construido basadas en el modelo tradicional de competencias que caracteriza a la Administración: cada ministerio tiene su sede electrónica, su registro, sus expedientes, sus datos… cada una de ellas construida sobre sus propias arquitecturas. Es decir, no hubo una planificación corporativa de la presencia y los servicios de la Administración en internet, pero no porque los responsables TIC así lo decidieran, sino porque la Administración sigue concibiéndose a sí misma como un conjunto de silos estancos dedicado cada uno de ellos a “su competencia”.

Como consecuencia, desde la óptica de los ciudadanos o las empresas, la información que la Administración posee sobre ellos se halla fragmentada y dispersa, lo que puede que sea una protección para su intimidad, pero es, desde luego, una fuente de ineficiencias. 

¿Tendría sentido plantear ahora un modelo de consolidación de estas infraestructuras comunes? A corto plazo no y a largo plazo depende.

A corto plazo no porque supondría una importante inversión y un esfuerzo significativo, al término de los cuales tendríamos… lo que tenemos ahora más o menos (es decir un conjunto de servicios electrónicos funcionando).  
Es posible, sin embargo, a corto plazo, adoptar algunas iniciativas en lo que se refiere a servicios AÚN no implantados, como podría ser el archivo de expedientes electrónicos, pero deben ir acompañadas de una regulación organizativa si se pretende que sean eficaces; así por ejemplo, se ha hecho en el punto único de entrada de facturas electrónicas, encomendado en exclusiva a los Ministerios de Hacienda y Administración Pública e Industria.

Y a largo plazo depende, porque si el modelo organizativo sobre el que se han creado las instancias de sedes y registros no se modifica, aplicando una visión unificadora a los procesos asociados, incluidos los de gestión y operación TIC, pero NO limitados a ellos, las tensiones competenciales terminarán desgajando la iniciativa.

De hecho, ese parece ser el espíritu detrás del ENI: asumir la existencia de un conjunto diverso de sistemas ya en funcionamiento y estandarizar la información intercambiada entre ellos.

No obstante, a largo plazo, una reformulación de los servicios de la administración centrada en el ciudadano y en la empresa, y NO en los procesos de la propia administración, combinada con un cambio organizativo en la prestación de los servicios y con tendencias como la movilidad, el opendata y el bigdata podría abrir todo un nuevo abanico de servicios de carácter proactivo, que no sólo harían más eficiente a la organización, sino que aportarían valor al sector privado.

El segundo tipo de servicios comunes en los que podríamos pensar son los servicios comunes TIC, es decir, aquellos que cualquier trabajador actual “de cuello blanco” tiene a su disposición en la oficina: un equipo informático, un entorno de ofimática, correo electrónico, capacidad de acceso a internet, a la red SARA, una intranet corporativa, recursos compartidos de almacenamiento y un servicio de soporte a usuarios.

Según el tipo de ministerio y lo extensa que sea la definición de servicios comunes, éstos pueden suponer entre un 15% y un 30% del total de recursos de las unidades de informática. Es decir, recordando las cifras a las que aludimos al comienzo, entre el 0,7% y el 1,4% del presupuesto total considerado.

¿Tiene sentido aquí pensar en un modelo único de provisión de estos servicios? Sí, pero fundamentalmente por razones de eficiencia, más que por motivos estrictamente de ahorro económico: eficiencia derivada de una mayor homogeneidad y simplicidad en las arquitecturas y por tanto en su adquisición, mantenimiento, operación y formación de usuarios. 
Este modelo permitiría, además, contemplar posibles escenarios de provisión en modelos de cloud, bien pública o privada.

Riesgos y oportunidades

Los riesgos serían dos. El primero organizativo: si no hay un modelo de gobierno centralizado de estos servicios no se logrará su implantación y extensión. 

El segundo, de coste de oportunidad. Los recursos económicos y humanos que se dediquen a esta iniciativa no estarán disponibles para ampliar los servicios de negocio, es decir, los que sustentan el funcionamiento de la Administración. Y el escenario más optimista de ahorro de esta consolidación no pasa de un 20% del coste sin consolidar en el escenario final estable. Lo que supone un 20% de entre el 15% y el 30% del 4,6% del total… La cuenta final es entre el 0,14% y el 0,37% del total;  sobre los 1.509 millones, entre 45 y 90 millones de €, después de las correspondientes inversiones para sustituir las infraestructuras descartadas por las de la arquitectura elegida.

Llegados a este punto, ¿qué nos queda? 

El tercer tipo de servicios comunes, es decir, toda la actividad interna de la Administración de carácter horizontal: la gestión económica, de los recursos humanos, de las infraestructuras inmuebles (incluyendo suministro eléctrico, agua, limpieza, climatización, vigilancia), la documentación, la contratación… y, por supuesto, los sistemas TIC que soportan esa actividad. O más exactamente, que no la soportan. 

Aquí es donde verdaderamente hay margen para la actuación: muchas de estas actividades NO se soportan en sistemas de información y, las que lo hacen, demasiado a menudo lo están en sistemas aislados, propios de cada Ministerio u Organismo Autónomo. Proyectos integrados, por ejemplo, de gestión automatizada de la iluminación, climatización y videovigilancia de edificios públicos, soportadas sobre las propias redes de datos existentes presentan plazos de ROI inferiores al año y medio y ahorros energéticos del 30%. 

El capítulo II en 2012 para la AGE, fue de 7.511 millones de €,  por lo que, suponiendo que el 80% de éste se dedique al pago de ese tipo de servicios comunes, un modesto objetivo de ahorro del 10% de ese 80% da… ¡600 millones de €!

¿Y cuál podría ser el objetivo de ahorro de una externalización de la gestión agregada de las nóminas de la AGE (que supusieron en 2012 33.150 millones de €)? Las organizaciones privadas que han adoptado este tipo de soluciones las han financiado a partir de ahorros calculados como un % del monto agregado de las nóminas gestionadas… pensando tan solo en un 0,2% de esa cantidad… ¡salen 663 millones de €!

¿Cuál es el obstáculo? Fundamentalmente uno: el modelo organizativo de la Administración, que asigna a cada ministerio y organismo autónomo una independencia total en la gestión de este tipo de recursos. Es imposible concebir un modelo eficaz para la transformación de la gestión de estos recursos mientras cada Ministerio u organismo autónomo tenga capacidad para rechazar las soluciones corporativas en favor de las suyas propias. 

El modelo de gestión, los procesos operativos mismos, tienen que ser únicos y, además, sufrir previamente un proceso de simplificación y armonización. Pretender resolver el desorden por la mera aplicación de tecnología solo consigue producir más desorden más rápido.

Por último, aunque he centrado este artículo en los servicios comunes y el posible impacto de la aplicación de las TIC a su gestión, no quiero dejar de dar una pincelada sobre la parte del león: como he señalado antes, los servicios comunes TIC suponen entre un 15% y un 30% de los recursos TIC de los ministerios. El resto, del 85% al 70%, se destina a servicios de negocio. 

Y ahí es donde la aplicación de las TIC tiene efectos espectaculares: menos de 10 millones de inversión para la puesta en marcha del pago farmacéutico ha generado, desde julio, más de 1.100 millones de € de ahorro.  ¿Y qué decir del ahorro en tiempo de los contribuyentes y en proceso para la AEAT derivado del envío de los borradores de las declaraciones de Hacienda para confirmar? ¿O del ahorro por notificaciones electrónicas de la Seguridad Social? Las cifras se sitúan en las decenas de millones de € anuales, con un crecimiento sostenido.

¿Tiene sentido practicar en esta parte medidas de ahorro cortoplacistas? Más aún ¿tiene sentido penalizar esos servicios con una mala elección de qué servicios comunes consolidar o cuándo? 

Es posible, por supuesto, obtener mejoras en la gestión de los servicios comunes de la Administración. Pero es preciso tener claro el orden de magnitud de lo que se puede esperar, los obstáculos organizativos existentes y los costes de oportunidad según la elección que se haga. 

¿Un CIO para la AGE? Desde luego, pero mucho más para transformar la AGE que para “racionalizar las TIC”. Y para terminar, dentro de los “servicios comunes”, las TIC son las menos significativas económicamente y las más importantes como palanca de cambio.



UN CIO PARA LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO DEL SIGLO XXI
UN PLAN PARA 2020 
[2, 3]

(Historia reciente de la Administración Pública Española)...
(La revolución tecnológica de la Información y las Telecomunicaciones)...

1.El marco europeo y la Agenda Digital


La Unión Europea, desde la  Estrategia de Lisboa y la iniciativa eEurope2002, en el año 2000, ha puesto en marcha diversas iniciativas orientadas al fomento del nuevo universo digital en la Unión, que incluyen el impulso a las infraestructuras tecnológicas, desarrollo normativos armonizado, fomento de estándares técnicos, financiación de planes sectoriales para empresas, políticas educativas y, como no, planes de administración electrónica a nivel comunitario.

Y ello a pesar de que, ni el Tratado de la Unión Europea ni el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea contienen ninguna competencia relacionada con el funcionamiento de las Administraciones Publicas de los países miembros, como tampoco relacionadas con las Políticas de Telecomunicaciones o de la Sociedad de la Información.

Sin embargo, el objetivo de la Estrategia de Lisboa era convertir en 2010 a la Unión Europea en la economía basada en el conocimiento más avanzada del mundo, objetivo al que se asoció, de manera inevitable, el desarrollo de la administración electrónica en la Unión y así a través de diversas políticas comunitarias se han sucedido planes concretos para lograr ese desarrollo, no sólo en su componente nacional sino, de manera especial, en lo relativo a la dimensión comunitaria del mismo (políticas de I+D, de redes transeuropeas, de mercado interior, de cohesión económica y social y política industrial).


No obstante, la ausencia de competencias específicas en la materia dificulta mucho la elaboración de una estrategia global coherente, que se inicia, parcialmente en 2003, en la Comunicación de la Comisión, “El papel de la Administración electrónica en el futuro de la Unión Europea”, con algunos de los elementos básicos para fijar una política en este campo. Esa misma ausencia de competencias hace que no existan tampoco partidas presupuestarias específicas, con lo que la financiación procede de partidas asociadas a las políticas citadas en el párrafo anterior, con la consiguiente complejidad de coordinación y evaluación.

A la Iniciativa eEurope 2002, centrada en extender el uso de Internet  y proveer servicios en línea, siguió eEurope 2005, muy focalizada en fomentar la seguridad de los servicios y la extensión de la banda ancha, aspirando a conseguir para esa fecha servicios públicos electrónicos de aprendizaje y de salud, entre otros.

En 2004, partiendo el programa IDA, Intercambio de Datos entre Administraciones (en vigor desde 1995), en programas posteriores, se refuerza la preocupación por los aspectos supranacionales: la interoperabilidad, en sus aspectos técnico, organizativo y semántico se perfila como un elemento crítico en una administración electrónica de dimensión europea y el concepto de ventanilla única en un factor clave para el mercado y la competitividad internas. 

En 2006 la Comisión adoptó el Plan de Acción sobre Administración Electrónica, con acciones en el marco jurídico de los servicios audiovisuales y contenidos digitales, la accesibilidad y el medio ambiente como elementos significativos en unos servicios públicos de calidad.

Si bien no es posible afirmar que el objetivo de la Estrategia de Lisboa se haya conseguido –y no es objeto de este documento analizar los motivos- el informe de evaluación de resultados elaborado en 2010 por encargo de la Comisión Europea, “Digitizing Public Services in Europe” sí que presenta un panorama de administración electrónica desde el punto de vista de los servicios accesibles a ciudadanos y empresas a nivel nacional razonablemente satisfactorio, con algunas conclusiones particularmente relevantes para España:



  • Es necesario extender el uso, y medir el impacto, de los servicios electrónicos disponibles.
  • Hay eventos vitales de  particular relevancia, asociados al mundo laboral, sobre los que es posible introducir mejoras.
  • Los servicios regionales y locales se hallan en niveles de desarrollo significativamente inferiores.
  • Hace falta un mayor esfuerzo en la comprensión de las necesidades de usuarios y ciudadanos.
  • Crear un mercado único digital.
  • Mejorar las condiciones marco para la interoperabilidad entre productos y servicios TIC.
  • Fomentar la confianza y la seguridad en Internet. 
  • Garantizar la oferta de un acceso a Internet mucho más rápido.
  • Estimular la inversión en investigación y desarrollo.
  • Fomentar la alfabetización, la capacitación y la inclusión digital.
  • Aplicar las TIC para abordar retos sociales tales como el cambio climático, los costes crecientes de la atención sanitaria y el envejecimiento de la población.


La declaración de Malmö de 2009, junto con la Estrategia Europa 2020, puesta en marcha en 2010 como continuación de la Estrategia de Lisboa, definen el marco estratégico actual europeo, que busca asegurar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador para el conjunto de la unión. La Estrategia Europa2020 asocia ese crecimiento con cinco objetivos  claramente identificados y cuantificados,  para cuyo logro se articulan siete grandes iniciativas, una de las cuales en la Agenda Digital para Europa.

La finalidad de la Agenda Digital es “obtener los beneficios económicos y sociales sostenibles que pueden derivar de un mercado único digital basado en una internet rápida y ultrarrápida y en unas aplicaciones interoperables” y para ello define siete campos de actuación prioritarios, que son
  • Crear un mercado único digital. 
  • Mejorar las condiciones marco para la interoperabilidad entre productos y servicios TIC. 
  • Fomentar la confianza y la seguridad en Internet.  
  • Garantizar la oferta de un acceso a Internet mucho más rápido. 
  • Estimular la inversión en investigación y desarrollo. 
  • Fomentar la alfabetización, la capacitación y la inclusión digital. 
  • Aplicar las TIC para abordar retos sociales tales como el cambio climático,los costes crecientes de la atención sanitaria y el envejecimiento de la población.


Como se puede apreciar al alcance de la Agenda Digital excede, con mucho la Administración electrónica, pero, al mismo tiempo, el peso e importancia del sector público en los países europeos hace que la participación de las administraciones públicas sea un factor crítico de éxito, como actor, regulador o supervisor en las diversas áreas que aborda la Agenda. 

Y esa participación de actor, regulador, supervisor, exige mucho más que Administraciones Pública tecnificadas o mecanizadas o automatizadas… exige Administraciones Públicas Digitales.

2. La sociedad española en el mundo de 2020: entre lo probable y lo imposible

¿Cómo será la sociedad española en 2020? De las respuestas a esta pregunta, tanto de las estadísticamente probables como de las que cada responsable político público quisiera conseguir como resultado de su acción de Gobierno, deben depender las políticas públicas que la Administración ponga en marcha y, necesariamente, los instrumentos que la propia Administración precisará para la ejecución y control de esas políticas.

Es decir, de las respuestas a esa pregunta deben depender las estrategias para la evolución de la Administración Pública.

Entre las respuestas estadísticamente probables, las más relevantes para la Administración Pública son:

  • La población total será ligeramente inferior a la actual, unos 45.670.000 habitantes
  • La estructura de la pirámide poblacional cambiará: la población entre los 25 y los 65 años pasará del 57,6% al 54,6% mientras que la población de más de 65 años pasará del 17,1% al 20,4%, y la tasa de dependencia (el cociente, en %, entre población menor de 16 años o mayor de 64 y la población de 16 a64 años) continuaría su tendencia creciente de los últimos años,  elevándose en casi ocho puntos,  desde el 49,4 actual hasta el 57,3% en 2021.
  • Las tendencias migratorias de los pasados años se invertirán, y el saldo migratorio en 2020 llegará a los 0,9 millones de personas.
  • Como consecuencia de los puntos anteriores se prevé una disminución de 1,7 millones de personas en el grupo de edad de 16 y 64 años supondrá la pérdida estimada de 2 millones en la población activa.
  • La tasa de paro, por tanto, se situará alrededor del 13% (crecimientos del empleo entre el 0,9% y el 1,8%) aunque no haya creación neta de empleo.
  • El crecimiento total del PIB en esta próxima década se situará en el entorno del 1,8%.
 Y los objetivos nacionales establecidos para España en la Estrategia Europa 2020 son:

  • Tasa de empleo del 74%
  • 3% del PIB dedicado a I+D
  • Reducción de un 10% de las emisiones de efecto invernadero respecto de 2005
  • 20% de la energía de consumo final procedente de fuentes renovables
  • Reducción del 25,2% en el consumo de energía primaria
  • Tasa de abandono escolar del 15%
  • 44% de la población entre 30 y 34 años con educación superior
  • Reducción en 1,4 millones de personas del colectivo en situaciones de pobreza y exclusión social.
En el momento actual, en España, el sector de la construcción supone el 9,3% del PIB y el turismo un 10,7%; el sector TIC (hw, sw y servicios)  un 1,5% y el hipersector TIC (que incluye los servicios de telecomunicaciones y los contenidos digitales) un 7,5%. El gasto de las Administraciones Públicas supone un 21,5% del PIB, la tasa de paro se acerca al 23% y el I+D+i nacional en 2011 fue el 1,3% del PIB.

Como consecuencia de la crisis económica el PIB se ha reducido en los últimos tres años aproximadamente en un 2,25%, de 2011 a 2008, la deuda pública en 2011 supuso el 68,5% del PIB y el déficit público terminó en 2011 en el 8,5% del PIB.

Así que, con estos datos y el escenario mundial no parece fácil alcanzar los objetivos para España de la Estrategia Europa 2020, como reconoce el Banco de España en uno de sus boletines económicos de 2012, salvo, tal vez el de contar con un 40% de la población entre los 30 y los 34 años con educación superior.

Lograr alguna de esas cifras (reducción de consumo energético, disminución del colectivo en situación de pobreza y exclusión, o 3% del PIB dedicado a I+D) requieren no sólo de una recuperación económica sino de transformaciones importantes en el modelo productivo español, que si bien presentó en 2011 un 69% del PIB debido al sector servicios, ofrece valores notablemente inferiores a los europeos en indicadores como la productividad, el uso de TIC en el resto de sectores de la economía o la I+D+i del sector privado.

Ese cambio de modelo productivo debería permitir sacar el mayor partido posible de previsiones como las que indican que hasta 2020 los ingresos mundiales de cloud computing crecerán a un 17% anual, o que la industria de los videojuegos crecerá al 7,4% anual, o que el sector TIC, en su conjunto será uno de los de mayor crecimiento mundial y tal vez el mayor (si se incluyen los contenidos digitales y los servicios de telecomunicaciones) en los países desarrollados.

Los datos resumidos anteriormente muestran que la influencia del sector público en la economía española es muy significativa, tanto de manera directa (vía PIB) como de manera indirecta, por su capacidad reguladora. Por ello es lógico que desde la Administración se hayan puesto en marcha iniciativas que contribuyan a la consecución de esos ambiciosos objetivos. Las más relevantes son, sin duda, el Plan Avanza II, desde Ministerio de Hacienda y Administración Pública, y la Agenda Digital para España (recientemente terminada su elaboración), desde el Ministerio de industria, Turismo y Energía.


El Plan Avanza II 2011-2015 identificaba 10 objetivos concretos para las Administraciones Públicas, que se enumeran a continuación.
  1.                      Promover procesos innovadores TIC en las AAPP
  2.                      Extender las TIC en la sanidad y el bienestar social
  3.                      Potenciar la aplicación de las TIC al sistema educativo y formativo
  4.                      Mejorar la capacidad y la extensión de las redes de telecomunicaciones
  5.                      Extender la cultura de la seguridad entre la ciudadanía y las empresas
  6.                      Incrementar el uso avanzado de servicios digitales por la ciudadanía
  7.                      Extender el uso de soluciones TIC de negocio en la empresa
  8.                      Desarrollar las capacidades tecnológicas del sector TIC
  9.                      Fortalecer el sector de contenidos digitales
  10.                      Desarrollar las TIC verdes

En lo que hace a la propuesta de Agenda Digital para España,  más orientada a conseguir mejoras en el sector privado, las iniciativas que presenta se articulan en torno a seis grandes objetivos, que son

1. Fomentar el despliegue de redes y servicios para garantizar la conectividad digital
2.  Desarrollar la economía digital para el crecimiento, la competitividad y la internacionalización de la empresa española.
3.  Mejorar la e-administración y adoptar soluciones digitales para una prestación más eficiente de los servicios públicos
4.   Reforzar la confianza en el ámbito digital
5. Impulsar el sistema de I+D+i en Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
6.  Promover la inclusión y alfabetización digital y la formación de nuevos profesionales TIC.
En cualquiera de los casos, es evidente que la consecución de todos estos objetivos, no sólo requiere por parte de la Administración medidas de carácter externo,  destinadas a regular o estimular determinadas capacidades, infraestructuras o actividades del sector privado y de los ciudadanos, sino que exige medidas de las Administraciones Públicas en general, y de la Administración General del Estado en particular, directamente encaminadas a modificar su  propio funcionamiento interno.

No es posible incrementar el uso avanzado de servicios digitales si los ofrecidos por la Administración no se hallan a ese nivel, no es posible extender el uso de soluciones TIC en las empresas si las Administraciones no adoptan soluciones equivalentes e interoperables con ellas, no es posible lograr la alfabetización digital si no incluye a los empleados públicos, no es posible desarrollar una economía digital si los datos de las administraciones no forman parte de ella, no es posible aumentar la competitividad de las empresas sin simplificar y facilitar sus relaciones con la administración…

Es decir las Administraciones Públicas españolas, en cada uno de los niveles de competencia existentes en nuestro país, necesitan acometer un conjunto tal de acciones, relacionadas con las TIC en mayor o menor medida pero además con impactos organizacionales directos y profundos, que no será posible lograr los resultados pretendidos de manera eficiente sin tres elementos adicionales

  • Una transformación de la organización, en lo relativo a su estructura y funcionamientos internos
  • Un programa estratégico de renovación TIC que incorpore:
    • transformación de la organización desde todos los puntos de vista y las acciones TIC asociadas a ella
    • desarrollo de todas las medidas internas derivadas del plan Avanza II y de la Agenda Digital para España
    • transformación de la propia función TIC actual
  • Un  responsable ejecutivo único en cada Administración (nacional, autonómica, local), de la planificación y ejecución del plan, con los recursos, responsabilidad e interlocución necesarios no sólo para llevar a cabo de manera eficiente el plan, sino para articular la relación entre esas medidas de carácter interno y las de carácter externo, que pondrán en marcha los órganos competentes en cada materia. 
En términos bien simples y trasladándolo a la Administración General del Estado hace falta un único plan de medidas globales para la transformación, no sólo técnica sino organizacional, de la organización, que renueve, además, la función TIC actual e incorpore los objetivos de Avanza II y la Agenda Digital,  y un único responsable de ejecutarlo. 

El apartado específicamente TIC  del Plan necesita también un responsable único, un CIO, con los medios precisos para ejecutar lo, reportando directamente al responsable global. O sea: qué hacer, quién es el responsable de que se haga y con qué medios va a hacerlo… el para cuando  ¿podría ser… para 2020?


3.Una Administración General del Estado para el siglo XXI y el CIO como motor del cambio: Propuesta de acción



Principales características de la transformación organizativa y su relación con la función TIC

La transformación de la Administración del Estado tiene que convertirla en una organización adaptada a la sociedad del siglo XXI y a sus ciudadanos, para mejor cumplir la misión que la Constitución le asigna de servir a los intereses comunes.  Entonces, es necesario conseguir una organización:

  •      Centrada en el conocimiento, el nuevo capital de este siglo. Su obtención, gestión, utilización en la producción de nuevo conocimiento y diseminación en el sector privado, velando por la privacidad de los ciudadanos de manera proporcionada y fiable son de importancia capital, tanto como motores de progreso y actividad económica cuanto como herramientas de seguimiento de la actividad política. Los trabajadores del sector público tienen que ser, cada vez más, trabajadores del conocimiento, flexibles y capaces de aprendizaje continuo.
  •     Enfocada en los ciudadanos y empresas. La Administración General del Estado debe coordinar esfuerzos y unidades para proporcionar a ciudadanos y empresas servicios personalizados, fiables, útiles, proactivos, integrados entre sí e integrables con otros externos, simplificando normativa, trámites, intercambios de información, y canales de interlocución, tanto interno como externos. 
  •     Eficiente e innovadora. La Administración General del Estado tiene que optimizar el uso de todos los recursos con los que cuenta: económicos, de personal, de infraestructuras y de TIC. Tiene que orientar el uso de esos recursos al desempeño de las misiones nucleares de la Administración, aquellas en las que el ejercicio de potestades administrativas excluye la participación privada y buscar y facilitar la participación del sector privado en las actividades instrumentales derivadas. 
  •    Transparente y responsable. La Administración necesita mecanismos eficaces de control de su actividad y de los resultados obtenidos y debe ofrecer la información resultante de manera clara, completa y periódica a los ciudadanos.


Todas esas características tienen un impacto directo sobre dos elementos de la organización:

1. Las personas. Para lograr una organización con todas esas características es necesario un análisis y catalogación exhaustivos de las funciones que deben los empleados públicos y una definición posterior de los puestos de trabajo derivados de ellas y las capacidades asociadas. A continuación es preciso identificar los perfiles profesionales necesarios y planificar los mecanismos más adecuados para obtenerlos, formarlos de modo permanente, evaluarlos y retenerlos.

Es decir, hace falta un modelo nuevo de Función Pública y un plan de transición a corto, medio y largo plazo que permita la transición desde la situación actual asegurando la prestación de los servicios públicos. Este nuevo modelo de Función Pública –que no es lo mismo que un nuevo Estatuto de la Función Pública- es la base estratégica para una nueva Administración General del Estado.

La Administración General del Estado debe convertirse en un referente de excelencia y eso pasa inexcusablemente por atraer, formar y retener a los mejores profesionales de cada campo.

La actual situación, en la que se recluta y forma a profesionales brillantes que, en demasiados casos, terminan abandonando la función pública en favor de la gestión privada por falta de proyección profesional, reconocimiento a su labor e incentivos laborales, supone un desperdicio de capital intelectual y económico que no debe continuar.

2.   El modelo de gestión de los recursos. Los recursos de la Administración (personas, dinero, inmuebles, infraestructuras y servicios de información) no pueden seguir gestionándose con el esquema tradicional de ministerios y organismos autónomos estancos que, aún con la misma normativa común, desarrollan sus propias formas de actuación en el sentido más amplio del término.

Es preciso un modelo nuevo de Gestión Administrativa que aborde una reingeniería de los procesos internos y asegure que cada ministerio cuenta con los recursos precisos para el desempeño de sus misiones específicas (en general las de las Secretarías de Estado y Secretarías Generales) gestionándolos y proveyéndolos de manera común y centralizada sobre modelos de procesos y de datos únicos y compartidos.

Este plan, que precisa incorporar también la transición desde la situación actual, es la clave táctica para un nuevo funcionamiento de la Administración General del Estado.

La organización presente genera un conjunto tal de ineficiencias en la gestión diaria de la Administración que las soluciones a aplicar no pueden seguir siendo meras inversiones en tecnología. 

Es preciso definir primero al nivel de toda la Administración General del Estado qué recursos internos se gestionan, cómo se gestionan y quién lo hace para después rediseñar las unidades implicadas, sus normativas y procedimientos de trabajo y por último, y sólo entonces, aplicar la tecnología como soporte del cambio y del modelo final.

Tanto las características identificadas como deseables para una Administración General del Estado del siglo XXI, como los nuevos modelos, de Función Pública y de Gestión Administrativa, necesarios para su consecución tienen una relación directa y bidireccional con la función TIC.

Por una parte, los sistemas de información y comunicaciones aportan conceptos, metodologías y herramientas probadas que permiten realizar no sólo los análisis a los que se hace referencia en el punto 1, sino también simulaciones previas sobre diferentes posibles escenarios de evolución así como disponer de instrumentos de control para el seguimiento de los planes y, posteriormente, para las actividades de gestión del reclutamiento, la formación continua, la evaluación…

Igualmente, el nuevo modelo de Gestión Administrativa, es impensable sin el concurso de los sistemas de información y comunicaciones, lo mismo en las fases de análisis y planificación que posteriormente como cimiento sobre el que implantar esa nueva manera de gestionar, con las capacidades de control y análisis imprescindibles para su éxito.

Por otra parte, la propia función de TIC se verá modificada, tanto en las características y funciones del colectivo con el que se lleva a cabo, que evolucionarán en el contexto del nuevo modelo de Función Pública, como en el modo de desempeñarla y gestionar los recursos a ella asociados, lo que será, con seguridad el elemento crítico en la consecución del nuevo modelo de Gestión Administrativa.


La figura del CIO (Chief Information Officer) aparece en el sector privado, hacia 1981, a  medida que la penetración de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las organizaciones las convertían en elementos críticos, primero, para su funcionamiento operativo y después, para su planificación estratégica.
El propio rol del CIO evolucionó así, pasando de estar inicialmente centrado en la gestión de la tecnología a orientarse más hacia la gestión de la información. En cierto modo podría hablarse de un CIO 1.0, previo a la madurez de Internet como ecosistema de comunicaciones universal y un CIO 2.0, en las organizaciones que se enfrentan a la transformación digital.
En el sector público la aparición del CIO ha sido más tardía en todos los países y, además de las diferencias que la propia naturaleza de la gestión pública impone sobre las características y misiones del CIO, se han generado también diferentes modelos para el propio puesto respecto de los existentes en el sector privado.
A continuación se analizan ambos aspectos de manera más detallada, desde el punto de vista general y desde la perspectiva de la Administración General del Estado española en particular.

En primer lugar es necesario señalar las principales características de la actividad de las organizaciones privadas, fundamentalmente:

·      el desempeño de sus directivos es controlado por los accionistas o socios de la empresa,
·         la actividad de los directivos se orienta a la consecución de los objetivos marcados,
·         la organización se enfoca en las demandas de los clientes,
·         la motivación de la actividad corporativa es el beneficio,
·         la organización desarrolla su actividad en un entorno de libre competencia, y
·         el avance de la organización exige de sus directivos la disposición a asumir riesgos.

En este contexto, el rol del CIO en el sector privado se caracteriza, fundamentalmente por ser un puesto de trabajo que:

·   requiere una sólida formación y experiencia en las tecnologías de la información y las comunicaciones,
·    reporta directamente al CEO (Chief Excutive Officer, Director General),
·    tiene asignado un presupuesto concreto a la obtención de unos objetivos establecidos,
·    es responsable de mantener las infraestructuras y servicios TIC de la empresa.

Por último, las características citadas del puesto de CIO en el sector privado, hacen que éste pueda desempeñar funciones de CFO (Chief Financial Officer), CTO (Chief Technology Officer), CIO (Chief Information Officer) y CKO (Chief Knowlegde Officer) de modo que alguna de ellas pueda prevalecer sobre las otras, pero, en cualquier caso, en todas ellas reporta al CEO.

Recientemente, la expansión de la economía digital ha añadido un nuevo significado a las siglas CIO, convirtiéndolas en Chief Innovation Officer, lo que pone de manifiesto la importancia cada vez mayor de la gestión de la información  en la diferenciación estratégica de las organizaciones.

Por su parte, el sector público presenta diferencias significativas en el rol del CIO y en su posición dentro de la organización, que se derivan en parte de la propia naturaleza de las Administraciones Públicas, en la que resulta especialmente importante señalar:


  • la actuación de sus directivos está sometida al control de los votantes, 
  • la actividad de los directivos se orienta a la ejecución de procedimientos, 
  • la organización se articula en torno a los ciudadanos, 
  • la motivación de la actividad es el servicio público, 
  • la organización desarrolla su actividad, y 
  • la protección del interés público reduce la capacidad de asumir riesgos.


Como consecuencia de todo lo anterior, el puesto del CIO en las organizaciones públicas ha tenido, tradicionalmente, una importancia notablemente inferior a la de sus homólogos en el sector privado. La ubicación del puesto ha estado bastante alejada no ya de la dirección de los ministerios sino incluso de los consejos de dirección de segundo nivel, y su tarea se ha focalizado en  la automatización de tareas internas, con un alcance estrictamente limitado a su departamento.


El concepto de administración electrónica y su posterior expansión y desarrollo en todos los países ha tenido un impacto directo en el rol del CIO, haciéndolo evolucionar también hacia un CIO 2.0 cuya principal misión es justo la implantación de la administración electrónica, y que, no obstante, sigue manteniendo diferencias respecto del sector privado.

Esa evolución ha sido muy dispar entre diferentes países, no tanto en el contenido del puesto o las habilidades para su desempeño, cuanto en lo relativo a su ubicación en la administración y el alcance de sus atribuciones.

En algunos países el CIO es una posición ubicada al más alto nivel ejecutivo de la administración (por ejemplo en el Reino Unido, en el gabinete del Primer Ministro), mientras que en otros se sitúa en el nivel directivo de un ministerio específico, bien con competencias en materias tecnológicas o no, (por ejemplo Australia)  y en otros en el nivel directivo de una Agencia o Entidad subordinada al Gobierno (por ejemplo en Estados Unidos y en Canadá) que, en ocasiones, se crea específicamente para desarrollar esta misión.

El nivel de soporte normativo y la capacidad ejecutiva del puesto es asimismo muy diverso, variando desde una dirección centralizada que gestiona todos los recursos e implanta un programa único, hasta una dirección que asume la planificación global corporativa, con el soporte de un consejo asesor del que forman parte las unidades TIC que posteriormente desarrollan y ejecutan esa planificación global, con sus propios recursos económicos y humanos.

El modelo que se ha aplicado en la Administración General del Estado en España se ha caracterizado, sobre todo, por una escasa visión a largo plazo y un enfoque muy parcelado de la función TIC y del impacto de la administración electrónica sobre el funcionamiento interno de la organización.

Así, el máximo responsable de la implantación de la administración electrónica ha sido el titular de una dirección general, dependiente de un Secretario de Estado y cuyas competencias han estado limitadas a la planificación y coordinación de los planes de los restantes ministerios, con escasa capacidad normativa y ninguna capacidad de acción sobre los recursos económicos y humanos de ellos.

La planificación y coordinación se han efectuado a través de un comité interministerial, el Consejo Superior de Administración Electrónica, estructurado en dos niveles, uno de carácter estratégico, integrado por los Subsecretarios de todos los ministerios y otro de carácter operativo, compuesto por los subdirectores de informática de los mismos.

No obstante, este Comité, además de su carácter eminentemente consultivo, ha tenido las limitaciones derivadas de su imposibilidad de actuar sobre los aspectos organizativos y procedimentales internos de la Administración y de la restricción de su ámbito de acción a la Administración Electrónica, entendida ésta en un sentido reduccionista como interacción directa entre administración y administrados, excluyendo el resto de procesos de la organización.

Si bien los éxitos de la implantación de la administración electrónica en España son innegables y además han sido reconocidos a nivel internacional, no lo es menos que con otra organización de la función TIC el proceso hubiera sido más eficiente.

Además, los retos que plantea la Agenda Digital para España a la Administración General del Estado no serán alcanzables, en la presente coyuntura económica, sin otro modelo de gestión interna, un modelo como el que se ha descrito anteriormente en el primer apartado de esta sección y que permita, mediante nuevas maneras de hacer las cosas, no solamente reducir los costes globales de funcionamiento de la organización, (y no sólo los costes TIC como tantas iniciativas pretenden) sino hacer ésta más transparente, eficiente, flexible y útil para ciudadanos y empresas.

Es preciso entonces diseñar un plan de trabajo, con acciones, objetivos y plazos, que dirija la transformación desde la situación actual a la situación deseada, en la que la Administración General del Estado cuente con un nuevo modelo de función pública y de gestión de recursos comunes.  

El rol del CIO de la Administración General de Estado no sólo es crítico para la ejecución de ese plan, sino que debe ser uno de los motores del mismo, en la medida en que la gestión de la información re-alimenta el diseño de las acciones, permite su desarrollo y facilita su seguimiento, monitorización y control.

Así, el CIO que necesita en estas circunstancias la Administración General del Estado ha de tener un posicionamiento, competencias y recursos bien diferentes de los que ha tenido hasta ahora: hace falta un CIO con un nivel de interlocución notablemente superior, con una agenda de trabajo claramente definida y unos objetivos de cuya consecución sea directamente responsable mediante la asignación de todos los recursos necesarios para su consecución.

Es necesario un CIO que tenga capacidad de intervención directa en la reingeniería de los procesos administrativos y cuya actividad  de planificación y supervisión de las infraestructuras y servicios TIC se extienda a todos los departamentos de la AGE, lo que facilitará no sólo el óptimo aprovechamiento de los recursos o la simplificación de los procesos de aprovisionamiento y operación sino, además, la valoración y adopción de estrategias y tendencias del mercado desde una posición global, mucho más ventajosa para la organización y su evolución futura.




El plan de transformación de la Administración General del Estado propuesto abarca dos aspectos: el modelo de función pública y el modelo de gestión de recursos comunes, junto con un nuevo diseño del rol del CIO de la organización.  Este apartado recoge las principales actividades y actores en la definición y ejecución del plan señalado, que básicamente debe articularse en tres fases: I) análisis de la situación de partida, y cuantificación de los objetivos parciales y globales, II) establecimiento de medidas a adoptar, con el calendario asociado, objetivos, recursos, indicadores de avance y elementos de control y  III) ejecución de las medidas y seguimiento periódico para la realimentación del plan.
I.      Análisis de la situación de partida y cuantificación de los objetivos parciales y globales.
Por lo que hace al modelo de personal, en esta fase debe acometerse el estudio de las plantillas actuales de los Ministerios, Organismos Autónomos y Entidades Empresariales, de manera muy especial las de los grupos A1 y A2, así como el personal directivo, para determinar

·   Funciones necesarias para la administración, identificando las que requieren la condición de funcionario, no sólo porque existan restricciones legales respecto de su ejercicio sino también porque formen parte del núcleo esencial de la acción pública, con especial atención a las tendencias del mercado laboral y formativo mundial.
·   Perfiles profesionales adecuados a esas funciones, con niveles de formación o titulación asociados y posibilidades de capacitación y evolución posteriores, buscando una aproximación interdisciplinar y generalista en el acceso y diseñando planes de especialización y renovación posteriores.
·   Plantillas de puestos de trabajo comunes en toda la Administración General del Estado, que permitan la adecuación entre los perfiles de las personas y las funciones a desempeñar así como una progresión profesional que beneficie tanto a la  organización como al funcionario sin necesidad de recurrir a la movilidad.
·      Procedimientos de acceso a la función pública que simplifiquen la actual estructura de Cuerpos y Escalas y favorezcan el desarrollo posterior de una carrera administrativa basada en la experiencia y el desempeño y no en la adscripción de plazas a cuerpos.
·      Métodos de valoración del desempeño, de carácter tanto individual como colectivo, que estimulen la consecución de resultados, la colaboración y el trabajo en equipo y la calidad del servicio público mediante la medida sistemática de indicadores.
·      Procesos (y de manera muy especial los aspectos normativos de los mismos) que permitan cubrir las funciones no esenciales de la Administración mediante personal no funcionario, en condiciones de flexibilidad y simplicidad de contratación.


A partir de este análisis es preciso establecer los plazos temporales para ir sustituyendo los elementos del modelo actual, junto con los objetivos de personal correspondientes y las proyecciones de su evolución temporal, junto con el impacto previsible en el funcionamiento de los servicios públicos.

Por lo que hace al modelo de gestión de recursos, en esta fase debe acometerse una revisión de la situación actual en la gestión de los recursos humanos, los recursos económicos y financieros, las infraestructuras inmobiliarias y sus servicios y los recursos TIC en todos los Ministerios, Organismos Autónomos y Entidades Empresariales

·   Inventario y distribución actual de los recursos, evolución reciente y proyecciones de los mismos en el horizonte socioeconómico previsto.
·  Modelos de gestión de cada uno de esos recursos en todos los Ministerios, Organismo y Entidades, así como los datos de la misma:

                                             i.      personal dedicado a ella, interno y externo,
                   ii. gastos asociados (alquileres, mantenimiento de edificios, iluminación, agua, calefacción, limpieza, vigilancia…)
                                          iii.      infraestructuras TIC utilizadas,
                                         iv.      interrelaciones entre unidades,
                                           v.      contratos existentes.

·      Catálogo de procedimientos de gestión e indicadores de funcionamiento.
Este catálogo debe reflejar la normativa básica en la que se apoya cada tipo de gestión, así como los procedimientos internos de cada Ministerio y O.A,  junto con los órganos existentes para la coordinación o gestión de estos recursos.

Por lo que se refiere a las infraestructuras y servicios de información en sí mismos el análisis debe contemplar:

  1.  Servicios de comunicaciones: postales, mensajería, líneas de voz, datos y móviles, con sus contratos asociados.
  2.   Infraestructuras de proceso TIC: servidores, almacenamiento y centros de procesos de datos, así como las arquitecturas tecnológicas definidas.
  3.  Aplicaciones comunes: componentes comunes para la automatización de los procesos administrativos, como archivo, registro, notificaciones..
  4. Herramientas de productividad personal: elementos informáticos de propósito general que favorecen la productividad en el entorno laboral (puesto de trabajo, correo, videoconferencia, acceso a internet, gestores documentales…)
  5. Procesos horizontales: sistemas para el soporte de las tareas comunes de todo organismo, como RRHH, compras, contabilidad, gestión de expedientes, análisis de datos…
  6. Aplicaciones verticales: aplicaciones propias del área de acción pública de cada Ministerio u organismo, que soportan la ejecución de políticas públicas sectoriales.



 A partir de este análisis es preciso definir un catálogo de recursos y procesos comunes, que serán provistos y gestionados para todos los Ministerios, Organismos Autónomos y Entidades de manera centralizada, sin perjuicio de que sea cada Ministerio el que decida el destino o empleo de los citados recursos (de personal, económicos y financieros, inmobiliarios y TIC) en el desempeño de las misiones específicas del Ministerio.

En la elaboración de este catálogo la participación del CIO es crítica, en la medida que la provisión y gestión de esos recursos a los Ministerios, Organismos Autónomos y Entidades se llevará a cabo sobre sistemas de información corporativos que, en la actualidad no existen.

Para el caso de las infraestructuras y servicios TIC el catálogo de provisión centralizada debe contemplar, en su fase final, los servicios de telecomunicaciones, las infraestructuras de proceso, las aplicaciones comunes, las herramientas de productividad personal, y los procesos horizontales.

El CIO de la nueva administración debe ser el encargado no sólo de dirigir y proporcionar la provisión de este catálogo de servicios al final del proceso, sino de poner en marcha el propio proceso que conducirá a su implantación. Una vez alcanzado este modelo, cada Ministerio contará con un CIO sectorial, que será el responsable de proveer los servicios asociados a las aplicaciones verticales, apoyados en las infraestructuras y servicios comunes de la AGE.

El CIO debe contar desde el principio con los recursos organizativos, económicos y humanos para poner en marcha el plan y avanzar hacia ese modelo de manera progresiva; los recursos económicos y humanos deben ir reagrupándose, desde la multiplicidad de Centros de Proceso de Datos actual hacia los centros de servicio corporativo, cuya ubicación y prestaciones deben ser definidos en esta fase en colaboración de los actuales responsables de TI de los Ministerios.

En esta misma colaboración habrá que definir el calendario de migración al nuevo modelo,  identificando servicios y plazos, seleccionando las arquitecturas del modelo destino, estableciendo los niveles de servicio necesarios y contemplando la integración de los servicios comunes con los sectoriales de cada Ministerio, Organismo o Ente público.

La revisión de los procedimientos internos de trabajo, la normativa asociada y los mecanismos de contratación de servicios son un punto crítico para el éxito del plan diseñado en esta fase.

La creación de la figura del CIO, junto con la definición de su misión y sus atribuciones debe acometerse como uno de los primeros pasos en el lanzamiento del plan de transformación de la AGE, sin perjuicio de que la creación de la estructura asociada al desempeño de su misión sea una de las medidas del propio plan.

La fase de análisis debe contar con la contribución de los órganos competentes en todas estas materias y los que se verán afectados por el plan, pero también por expertos en las áreas de organización, análisis y gestión de la información y políticas públicas.

A modo indicativo resulta importante señalar aquí que el agregado del presupuesto de los capítulos I, II y VI (personal, gastos corrientes e inversiones) en 2012 para los Ministerios, Organismos Autónomos, Seguridad Social, Agencias Estatales y Otros Organismos Públicos supuso 36.482 millones de euros, lo que representa el 14,5% del presupuesto total de todos ellos.
De esa cantidad de 36.482 millones de €, el 67,6% corresponde a los Ministerios, el 14,2% a los Organismos Autónomos, el 11,5% a la Seguridad Social, el 4,1% a Otros Organismos Públicos y el 2,6% a las Agencias Estatales. Por tipo de gasto el 60,5% es capítulo I (personal), el 20,6% capítulo II (gasto corriente) y el 19% capítulo VI (inversión).

Según las cifras del Informe Reina 2011, con los datos del año 2010, en ese ejercicio la suma de las inversiones más los gastos en TIC de la AGE (el mismo ámbito considerado) supuso un 3,8% del total (1.752 millones de €), que no ha aumentado dada la reducción de los presupuestos TIC de la Administración General del Estado, que se ha venido produciendo desde 2008.

El detalle del capítulo II en 2012 para la AGE, 7.511 millones de €, se puede ver detallado en la siguiente tabla con los totales de Ministerios y Organismos Autónomos (5.349 millones de €, el 71,2% del gasto corriente de la AGE). 


Concepto de gasto
                  Importe en miles de €
                  (Ministerios + Organismos Autónomos)
Arrendamientos y cánones
250.060,69
Reparaciones, mantenimiento y conservación
436.718,48
Material, suministros y otros
2.721.688,24
Indemnizaciones por razón del servicio
381.744,00
Gastos de publicaciones
9.724,28
Conciertos de asistencia sanitaria
1.548.633,97
GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS
5.348.569,66



Puesto que la práctica totalidad del capítulo II se deriva de la gestión de los gastos comunes de la Administración, dada su cuantía, parece más razonable acometer iniciativas de racionalización, ahorro y eficiencia que impacten directamente sobre esta partida que únicamente sobre el presupuesto TIC, notablemente inferior, y que, además es crítico para atender los aspectos específicos de las funciones administrativas.

Lo mismo ocurrirá si se analiza en detalle el presupuesto de inversión, (un total de 6.914 millones de €), donde, sin perjuicio de que cada Ministerio, Organismo Autónomo, etc. tenga sus necesidades propias, es seguro que la agregación y gestión única de una parte importante de ellas no solo será más económica sino, además, más eficiente.

Este análisis económico es esencial y debe aplicarse con un criterio de esfuerzo tipo Pareto para identificar y priorizar iniciativas que, con menos coste y tiempo de implantación, generen los mayores retornos.

II.      Medidas a adoptar


El plan debe considerar, además de las medidas concretas derivadas del análisis anterior y que no es posible predecir en este estudio, una serie de medidas sin las cuales será imposible la ejecución de aquellas.

En particular será necesario abordar:
  •   Reorganizaciones internas de los Ministerios, Organismos Autónomos y Entidades Empresariales en lo relativo a la gestión de los recursos comunes, que deberá ser asignada a una única entidad administrativa, bajo la figura de una Secretaría de Estado o un Agencia Estatal.
  •     Modificaciones en la asignación del personal y los créditos a los Ministerios, Organismos Autónomos y Entidades Empresariales, puesto que una parte de ellos deberá asociarse a la entidad descrita en el párrafo anterior.
  •    Revisión normativa sistematizada, para racionalizar, simplificar y unificar la pluralidad de procedimientos de gestión existentes en la actualidad.
  •    Definición del modelo de organización para el CIO de la AGE, que puede asimismo implementarse bien asociado a una Secretaría de Estado o el propio marco de la  Agencia Estatal de gestión de recursos señalada anteriormente.
  •    Revisión de los procedimientos de contratación actuales, para adecuarlos al nuevo escenario de consolidación de servicios.

El catálogo de medidas, objetivos y plazos debe darse a conocer ampliamente, tanto dentro como fuera de la AGE, implicando a toda la organización en el logro de esos objetivos y obteniendo, mediante una participación lo más amplia posible visibilidad respecto de mejoras o dificultades no anticipadas. 

III.      Ejecución y seguimiento



La magnitud del análisis y los cambios identificados hace razonable prever un plan de trabajo estructurado en un período temporal de cuatro años, por lo que es imprescindible definir desde el principio tanto los plazos asociados a cada una de las medidas concretas como  los indicadores de avance que se utilizarán, su método de evaluación y los responsables de cada una de las acciones y los recursos que se van a dedicar.

La publicación periódica del avance del Plan, abierta a todos los ciudadanos, será asimismo una herramienta de control imprescindible.

IV. Puesta en marcha del Plan

El Plan debe contar con un fuerte y decidido apoyo del más alto nivel político en la Administración General del Estado desde su puesta en marcha y requiere de una amplia labor de difusión interna y externa a lo largo de todo el proceso.

Debería estar dirigido por un Comisionado, responsable de la totalidad del plan, reportando directamente al Consejo de Ministros y con el soporte de un equipo de trabajo multidisciplinar, seleccionado de todos los Ministerios y ámbitos de acción del plan y asignados de manera temporal y a tiempo completo a la elaboración del mismo.

La ejecución del Plan precisará, posteriormente, de la asignación de recursos económicos y de personal al Comisionado, recursos que es misión del plan identificar así como reasignar del total de recursos disponibles, evitando la creación de nuevas estructuras o la generación de gastos adicionales. 

El Plan debe aspirar a autofinanciarse a partir de las mejoras sucesivas conseguidas sobre las áreas de actuación y tanto el Plan como el propio Comisionado deben tener un horizonte temporal limitado, de modo que desaparezcan una vez alcanzados los objetivos.

El nombramiento del CIO de la Administración, con la definición de su misión y atribuciones debería ser el primer punto en la puesta en marcha del plan, con la creación de una organización (Organismo Autónomo, Secretaría de Estado o Agencia Estatal) dependiendo orgánicamente de la Vicepresidencia del Gobierno y bajo la dirección del Comisionado propuesto, para servir como medio instrumental en la transformación organizativa y ejecutar la racionalización específicamente TIC analizada. 



LA REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA DE LA INFORMACIÓN Y LAS TELECOMUNICACIONES [2, 3]


(Historia reciente de la Administración Pública Española)...

1.Las innovaciones más significativas y su impacto en las organizaciones privadas

El panorama actual de los sistemas y las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones (en adelante TIC) es el resultado de una continua evolución, iniciada en los años 50 del siglo XX, en la que han ido convergiendo dos conjuntos de tecnologías con diferentes orígenes: los sistemas orientados al tratamiento automatizado de datos, desarrollados dentro de las grandes organizaciones empresariales y gubernamentales, y los sistemas de comunicaciones desarrollados en el ámbito de la defensa y en las universidades.

A lo largo de esta evolución ha ido apareciendo y sucediéndose generaciones de soluciones tecnológicas cada vez más potentes en prestaciones, más baratas y eficientes y de mayor consumo energético. En paralelo con estos avances, y alimentados por ellos se han sucedido también diferentes paradigmas técnicos y organizativos para la gestión STIC y, poco a poco, conforme los sistemas de información y de comunicaciones adquirían el carácter de críticos y estratégicos para las organizaciones, algunos de esos paradigmas se han extendido para abarcar la totalidad de la actividad de las organizaciones.

Muchos de los avances tecnológicos en este recorrido pueden, sin lugar a dudas, calificarse como disruptivos, es decir como elementos que suponen una ruptura brusca entre el antes y el después, cambios que hacen desaparecer a unas organizaciones y triunfar a otras.
Internet y el teléfono móvil son, sin lugar a dudas las dos más relevantes, pero no se puede olvidar el ordenador personal, las arquitecturas cliente servidor, las bases de datos relacionales, las comunicaciones inalámbricas o sobre fibra óptica o las redes sociales.

Esta evolución, forzosamente, ha provocado cambios en todas las áreas de actividad de la organización, pública o privada, desde la gestión financiera y económica internas, a la planificación de sus recursos, la logística, la gestión comercial, la relación con los clientes, la gestión de proveedores y, cómo no, la propia gestión de los recursos humanos y la comunicación corporativa.

Todos estos cambios comenzaron por ser de carácter instrumental: los sistemas de información proporcionaban mejores maneras (i.e. más rápidas, más eficientes, más potentes) de hacer algo que las organizaciones ya venían haciendo, bien que de modo manual o escasamente automatizado.

Y conforme su impacto en el funcionamiento fue aumentando se fueron extendiendo y convirtiendo en un recurso cada vez más crítico para las organizaciones, que paulatinamente asumieron que contar con recursos (económicos, materiales y humanos) dedicados a los sistemas de información y comunicaciones era un imperativo.

Pero, de modo tan progresivo que no es posible fijar un momento temporal concreto, la convergencia de todas las tecnologías señaladas ha hecho surgir, en los últimos años, un entorno económico, social, cultural y de ocio totalmente nuevo, el llamado universo digital, que no solamente se caracteriza por ser virtual, sino por ser global y por estar disponible en cualquier lugar y cualquier momento, a costes que se reducen de manera constante y con prestaciones que aumentan de la misma manera.

En este entorno las organizaciones tienen capacidad de alcanzar clientes, socios, proveedores, consumidores, ciudadanos, usuarios… en cualquier lugar, en cualquier momento y de establecer con ellos una comunicación bidireccional y abierta a otros. Y, mediante esas tecnologías, pueden plantearse actividades que, simplemente, antes no eran posibles.

En la lista de Forbes de las 500 mayores compañías norteamericanas del año 2001, la primera empresa TIC era IBM, fabricante de software y hardware, que ocupaba la octava posición, seguida en las posiciones novena y décima por ATT y Verizon, ambas del sector de las telecomunicaciones. Intel ocupaba el puesto 41, Microsoft ocupaba el 79, Cisco el 107… Ni Google, ni Amazon, ni Apple, estaban en esa lista. 

En la lista de 2012 la primera empresa TIC es HP, en la posición décima, ATT ocupa la undécima, Verizon decimoquinta e IBM ha pasado a la 19.  Apple está en ahora en el puesto 17, Microsoft en el 37, Amazon en el 56, Cisco en el 71, Google en el 73…

En 2009 la industria TIC contribuyó en 1 billón (1 millón de millones) de dólares al PIB estadounidenses, 600.000 millones del sector en sí y 400.000 millones en beneficios de otros sectores que dependen de las TIC. La contribución directa del sector TIC al PIB se ha incrementado en un 25% desde los años 90, pasando del 3,4% en 1991-1993 al 4,2%en 2005-2009, el mayor aumento en todos los sectores industriales.

La industria TIC ha originado, según el National Research Council, el 25% del crecimiento económico de Estados Unidos de 1995 a 2007 y, en los últimos veinte años, el desarrollo y uso de las TIC han generado el 60% del incremento anual de productividad. De 1995 a 2005 el uso de las TIC fue el mayor factor en el incremento de la productividad en Estados Unidos en más de un 3% anual (aproximadamente el doble de la tasa de los veinte años precedentes).

En ese mismo período, de 1995 a 2004 las TIC ocasionaron la mitad del incremento total de productividad en la Unión Europea, fundamentalmente a través de mejoras en la eficiencia del sector TIC e inversiones TIC. El valor aportado a la economía europea por la industria TIC (2007) se sitúa alrededor de los 600.000 millones de euros, un 4,8% del PIB, de los que el 80% corresponden a servicios TIC. La investigación y desarrollo TIC supone un 25% del total de I+D realizado en la Unión Europea.

En España, en 2011, el sector TIC facturó en 2011 17.725,80 millones de euros, lo que supone un incremento del 38,9% respecto del año 2002; sin embargo la contribución del sector TIC al PIB no ha variado significativamente, manteniéndose a lo largo de este período alrededor del 1,5% (significativamente inferior a la media de la Unión Europea en este momento).



Es decir, las tecnologías han pasado de servir de instrumento en la realización de actividades conocidas a generar nuevas actividades, en toda la extensión del término. Y todas esas actividades pivotan alrededor del mismo elemento: la información, el conocimiento, que la organización puede obtener, crear, ampliar, compartir, reusar, combinar… las organizaciones dejan de usar las tecnologías para automatizar procedimientos y las usan como herramienta para transformarse, para “digitalizarse”.


La información es el activo crítico y diferencial de las organizaciones en este nuevo universo digital. Por tanto, su gestión es un asunto de la mayor importancia para la organización, sin perjuicio de que, el propio desarrollo tecnológico haya ido convirtiendo en productos de consumo los diferentes elementos que componen la cadena de valor de un servicio TIC.

Así las líneas de telecomunicaciones, el software, los servidores, el almacenamiento, los ordenadores personales, el correo electrónico… y muchos más elementos han ido perdiendo sus características diferenciales para ser ofrecidos por multitud de proveedores en condiciones muy similares de precio y prestaciones.

Y sin embargo, conforme la oferta tecnológica ha ido aumentado, diversificándose y estandarizándose, la necesidad de las organizaciones de obtener un valor diferencial de su información ha ido haciendo más importante la figura del CIO (Chief Information Officer), no sólo, o no principalmente como responsable de la tecnología sino como responsable de proporcionar, primero, información para tomar decisiones y, segundo, información para innovar.

De este modo, el CIO ha pasado a formar parte del equipo directivo al máximo nivel, en todas las organizaciones que han comprendido que la revolución digital no es pasajera y que la tecnología no es un elemento opcional.

Este fenómeno, iniciado en las organizaciones empresariales privadas, ha ido extendiéndose más lentamente a las organizaciones y administraciones públicas, a medida que éstas han ido percibiendo el potencial de las TIC para ofrecer nuevos y mejores servicios a los ciudadanos y también a medida que éstos han ido demandando, del sector público, facilidades semejantes a las que el sector privado ofrece a sus clientes.
(Historia reciente de la Administración Pública Española)...

2. El impacto de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las organizaciones públicas: de la e-admin al  o-gov


Entre los cambios sociológicos derivados del fenómeno de Internet, uno de los más significativos es la evolución del modelo de ciudadano – receptor pasivo de servicios públicos a un modelo de ciudadano – cliente que reclama una participación activa (y colectiva) en la “res publica”.

En esta evolución, en la que también han influido desde el sector público la necesidad de aumentar la eficiencia y estimular la actividad del sector privado, en particular en las etapas de crisis económica, las administraciones públicas de todo el mundo han ido recorriendo, bien que más lentamente, el mismo camino que las empresas: de incorporar los sistemas de información a la gestión de determinadas tareas, como la nómina, a ofrecer a los ciudadanos un nuevo canal de comunicación, soportado en las TIC.

Esta nueva modalidad de comunicación entre los ciudadanos y la administración es lo que se ha conocido, desde su inicio, a finales de los 90, como e-administración. Su objetivo es aplicar las tecnologías de la información y las comunicaciones al sector público, combinadas con cambios organizativos y nuevas aptitudes, para mejorar los servicios públicos, desarrollar políticas públicas más efectivas y reforzar la democracia. Esta nueva administración permite a los ciudadanos y a las empresas relacionarse con las administraciones de manera electrónica en las mismas condiciones de legalidad y seguridad que en la forma tradicional, incorporando las ventajas de una disponibilidad permanente, ubicuidad en el acceso y rapidez en la realización de los trámites.

En el desarrollo de la e-administración el avance de los países, incluso dentro de áreas socioeconómicas parecidas, como la Unión Europea, ha sido bastante dispar, debido, en bastante mayor medida a los diferentes modelos legislativos y de función publica de cada uno de ellos que a sus diferencias en el nivel tecnológico.

En cualquier caso, y si bien a día de hoy y en la Unión Europea la e-admin es un hecho a nivel nacional en cuanto a su disponibilidad no lo es, en absoluto, ni en cuanto a su interoperabilidad entre Administraciones ni en la extensión de su uso. En España, los datos de 2011 del INE reflejan el uso de la e-administración por parte de un 39% de los ciudadanos.

En el tiempo transcurrido desde el inicio de la e-administración, el aumento en el uso de Internet a todos los niveles, así como la aparición de las redes sociales ha hecho a los ciudadanos conscientes de varios elementos, entre ellos el volumen y la importancia de los datos que las administraciones públicas custodian, así como su valor, en tanto que fuente de información acerca del funcionamiento interno de la administración y en tanto que producto sobre el que construir nuevos servicios por parte del sector privado.

Así mismo los ciudadanos han percibido la capacidad de interlocución e influencia que las redes sociales ofrecen a los individuos frente a las organizaciones, y desean emplear esa capacidad frente a las administraciones públicas, para conseguir un mejor control de la actuación pública, un mejor uso de los recursos y unos mayores niveles de calidad en los servicios.

Las demandas de que las administraciones públicas compartan con los ciudadanos la información de que disponen, de una manera ordenada, comprensible, gratuita y proactiva, como instrumento de hacer transparente la gestión pública y también de estimular la actividad privada es el núcleo de las iniciativas de open data, que se inscriben dentro de un movimiento más amplio, el del open government (o-gov). 

El o-gov busca conseguir mejorar  el funcionamiento de las instituciones mediante la transparencia acerca de sus actividades y la participación y colaboración directa de los ciudadanos en su funcionamiento,  vía la comunicación y la retroalimentación entre unos y otras. Las redes sociales, como nueva forma de relación no reglada, suponen un cauce especialmente interesante para la participación y colaboración. Las TIC se configuran además como un elemento crítico para conseguir la transparencia,  al permitir ofrecer a los ciudadanos información completa y actualizada sobre la actividad de las instituciones.

 
3. La tecnificación de la administración pública en España: logros instrumentales y fracasos organizacionales

(Historia reciente de la Administración Pública Española)...


La introducción de la informática en las administraciones públicas empezó en los años 60, en organizaciones como Renfe, Telefónica, el Ministerio del Ejército y  el Ministerio de Educación y Ciencia, como herramienta para la realización de procesos de cálculo complejos con gran volumen de datos.

Progresivamente la informática fue incorporándose a las grandes unidades de gestión de la administración, de manera muy significativa en los ámbitos tributario y laboral. No obstante esta incorporación, salvo contadas excepciones, fue ocurriendo en un proceso de crecimiento orgánico, bajo el impulso de sucesivos gestores políticos que encontraban en ella una herramienta con la que ejecutar iniciativas concretas ligadas a un programa concreto o a una coyuntura socio-política determinada y sin que existiera una voluntad corporativa de planificación a medio y largo plazo.

Cada gestor quería “su” informática y, entre la disponibilidad de presupuesto, la ausencia de planes y dirección globales y la falta de oferta en el mercado de soluciones estandarizadas aplicables a la gestión pública, durante los treinta años siguientes, cada ministerio y organismo autónomo fue acometiendo sus propias inversiones hasta dotarse de su propio Centro de Proceso de Datos, aplicaciones de gestión interna y repositorios de datos.

Entretanto, tras los primeros entornos de gestión centralizada, soportados en equipos “mainframe”, fueron apareciendo los modelos distribuidos, la arquitectura cliente servidor, los ordenadores personales, las interfaces gráficas… y la gestión y crecimiento de esos CPD y las aplicaciones asociadas fue haciéndose cada vez más compleja, al tiempo que empezaban a producirse los fenómenos de obsolescencia tecnológica y los costes de mantenimiento y operación comenzaban a hacerse significativos tras años de inversión continuada.



En ese proceso se consiguieron grandes logros de carácter instrumental, y organizaciones como la Agencia Estatal de Administración Tributaria o la Gerencia de Informática de la Seguridad Social se convirtieron en organizaciones de referencia en el uso de la tecnología y en el tratamiento sistematizado de cantidades ingentes de información, que permitieron una gestión eficaz y organizada de las competencias estatales asociadas.


Sin embargo, el modelo de “silos” de información y de organización no sólo se mantuvo sino que se vio reforzado por el proceso autonómico, a medida que, con las transferencias de competencias, cada comunidad autónoma replicaba la organización de la Administración General del Estado y acometía la construcción de su propia infraestructura hardware, software, de comunicaciones y de prestación de servicios con total desvinculación del resto.

Adicionalmente, una normativa acerca de la protección de datos personales inspirada más por el miedo a la tecnología que por el análisis de los riesgos, ha contribuido significativamente a reforzar el aislamiento de la información entre unidades administrativas, incluso dentro de una  misma Administración.

Y además, la penetración de las TIC en las Administraciones, a pesar de las inversiones en tecnología, no llegó nunca –salvo excepciones contadas- a los consejos directivos de las Subsecretarías o Secretarías de Estado ni alcanzó tampoco la actividad interna de nuclear de la administración, es decir aquella regida por las leyes y reglamentos del procedimiento administrativo, ni, por supuesto a la actividad de la administración de justicia.

Durante todo ese período, años 60, 70, 80, el énfasis estuvo siempre en los datos y en su tratamiento, con una visión de resolver problemas y no en la información, con una visión de gestionar recursos y producir conocimiento.

Y en esto, a principios de los 90, llegó Internet y ya nada fue lo mismo. Esos Centros de Proceso de Datos, volcados hacia el interior de las organizaciones y gestionados de manera independiente, se vieron forzados a comunicarse con los ciudadanos y entre sí. Aparecieron los sitios web, el correo electrónico y los ciudadanos empezaron a esperar de la Administración las mismas facilidades que, con estos nuevos medios, ofrecían las empresas.

Y los diferentes niveles de administración existentes en España se encontraron con que la prestación de servicios a través de internet obligaba a resolver, en el universo electrónico, los problemas de comunicación derivados de la fragmentación de la información de los ciudadanos, de la concurrencia o superposición de trámites y de las incompatibilidades semánticas y tecnológicas derivadas de sus modelos de datos y procesos y de sus infraestructuras TIC.



Desde el primer y tímido intento del Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, que regulaba la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado, pasando por la Ley15/1999 de protección de datos de carácter personal, la Ley 34/2002 de servicios de la sociedad de la información, la Ley 59/2003 de firma electrónica, la Ley 30/2007 de contratos del sector público, hasta llegar a la Ley11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y su normativa de desarrollo (RD 1671/2009, RD 3/2010 de Esquema Nacional de Seguridad y RD 4/2010 de Esquema Nacional de Interoperabilidad), junto con la Ley 37/2007 de reutilización de información del sector público y el RD 1495/2011 que la desarrolla, la Administración General del Estado ha ido tratando de acomodarse al ritmo de la evolución tecnológica, buscando garantizar la seguridad jurídica de los ciudadanos en estos nuevos escenarios al tiempo que reforzando su derecho a utilizarlos como vía de acceso a los servicios públicos.


Desde el punto de vista externo, el impulso de la Ley 11/2007 al hacer obligatorio para las administraciones el acceso a los servicios por medios electrónicos, ha sido un éxito y el 92% de los servicios básicos para los ciudadanos están disponibles en Internet, frente al 82% de media de la Unión Europa. Existen, además, numerosos indicadores que permiten valorar económicamente los ahorros para los ciudadanos y empresas, e incluso para la Administración, que ha supuesto su implantación.

Sin embargo, en este magno esfuerzo legislativo, se han pasado por alto dos elementos críticos, cuya ausencia ha disminuido en gran medida el beneficio que las nuevas tecnologías hubieran podido tener sobre la propia administración pública en primer lugar y sobre los servicios públicos como consecuencia:

  • No es posible transformar el modo en que una organización se relaciona con el exterior sin transformar la propia organización y sus procesos internos.
  • Las transformaciones, en organizaciones grandes, jerarquizadas y con una historia larga, como lo es la Administración, deben producirse e impulsarse desde arriba hacia abajo, con una planificación estratégica del cambio y un responsable del mismo.

El Consejo Superior de Administración Electrónica,  (Real Decreto 589/2005 y Real Decreto 305/2010), como su antecesor Consejo Superior de Informática, a pesar de su misión de ser “el órgano colegiado encargado de la preparación, la elaboración, el desarrollo y la aplicación de la política y estrategia del Gobierno en materia de tecnologías de la información, así como del impulso e implantación de la administración electrónica en la Administración General del Estado” no ha contado nunca con la capacidad normativa, ni con los recursos económicos y humanos necesarios para acometer con eficacia esa preparación de las políticas y estrategias TIC y, muchísimo menos para llevar a cabo su desarrollo y aplicación. 



Y la Secretaría de Estado de Administración Pública, que en sus diversas adscripciones ministeriales a lo largo del  tiempo, ha tenido las competencias de “incorporar las tecnologías de la información y de las comunicaciones a la prestación de los servicios públicos, desarrollar la administración electrónica y la cooperar con otras Administraciones Públicas en esta materia”, junto con la de “reducir las cargas administrativas y la simplificar y mejorar los procedimientos administrativos en el ámbito de la Administración General del Estado” no ha contado tampoco con los instrumentos necesarios para dirigir de manera efectiva esa transformación interna de la Administración General del Estado, que es mucho más que la mera automatización o mecanización de tareas.


Sus iniciativas en estas materias, amplias y variadas, han perdido mucha efectividad al ser aplicadas en un modelo organizativo voluntarista, en el que el resto de los ministerios podía, y puede, elegir entre adoptarlas o desarrollar las suyas propias.

Como consecuencia de esas omisiones, y a pesar de los importantes beneficios señalados, en el momento presente la actividad interna de la administración sigue funcionando, en gran medida, igual que hace cuarenta años y sigue estando soportada fundamentalmente en el papel.  El empleo de la firma electrónica por parte de los empleados públicos en actividades como la contratación, la tramitación de expedientes o la simple elaboración de informes está muy lejos no ya del 100%, sino incluso de ese  39% de ciudadanos que usan la administración electrónica.

De hecho, en muchas unidades y trámites, la documentación recibida electrónicamente se imprime, incluso bajo las estrictas condiciones de la copia auténtica en papel de documentos electrónicos, para incorporar esa copia papel a un expediente administrativo que se tramita en papel (y del que luego se escanea una copia para almacenarlo electrónicamente).

Cada ministerio y cada organismo autónomo ha resuelto por su lado, con sus propios recursos y bajo sus propias elecciones tecnológicas, la necesidad de correo electrónico, de acceso a internet, de comunicaciones internas de voz y datos, de página web, de registro electrónico, de acceso remoto de los usuarios, de gestión de las nóminas, de contabilidad financiera, de gestión de permisos y vacaciones, de control de presencia, de archivo electrónico, de registro de entrada, de directorio de personas, de inventario de recursos, de control de impresión, de seguimiento de contratos, de portafirmas electrónico, de gestión documental, de soporte a usuarios, de atención a ciudadanos… la lista es realmente apabullante.  

Y lo grave no es sólo esto, sino que los procesos a los que todos estos sistemas de información y comunicaciones dan soporte son conceptualmente idénticos entre sí… pero los directivos públicos (y no los gestores de TI) han preferido pagar el coste económico de “su” propia informática en lugar del coste organizativo de racionalizar y simplificar los procesos.

Y así el número de centros de procesos de datos de la Administración General del Estado supera los 400, con los costes asociados a su mantenimiento, operación y respaldo, más los derivados del mantenimiento de toda esa miríada de aplicaciones a medida.



Esta situación no es el resultado de las elecciones de los gestores de TI, sino la consecuencia del modelo organizativo en el que éstos han desarrollado su acción: las TIC pueden hacer más eficiente un proceso, pero no pueden hacer racional un proceso. La segmentación y replicación de recursos TIC no la causa de la necesidad de racionalizar la Administración, sino una consecuencia de la falta de racionalidad de la organización en su conjunto.

En el actual momento económico, los esfuerzos para racionalizar las infraestructuras y los servicios TIC pueden, efectivamente, producir un ahorro significativo derivado tanto de la reutilización y compartición de recursos como de las economías de escala generadas por las agregaciones de demanda, y por lo tanto es conveniente acometer esa racionalización.

Pero quedarse ahí sería, simplemente, poner una tirita para recomponer un hueso roto, puesto que, en cuanto que la situación económica mejorase, el mismo modelo organizativo que dio origen a la situación actual provocaría, más o menos rápido, una nueva explosión de soluciones divergentes amparadas en la segmentación de responsabilidades y competencias en materia de  planificación y gestión TIC.

Es necesario un nuevo modelo de organización interna para la Administración General del Estado, dentro del cual la reorganización de la función TIC sea un elemento más y, al mismo tiempo, es necesaria una gestión estratégica de la información, apoyada en las TIC, que sirva de palanca para la transformación de la AGE hacia ese nuevo modelo.

En 2011 el gasto agregado TIC de la AGE fue de 1.752 millones de € (un 3,77% de su presupuesto), con una plantilla TCI del 2,40% del total. En 2009 el gasto TIC de las Entidades Locales fue de 951 millones de € (1,75% de su presupuesto), con una plantilla TIC del 1,88% del total. Fuente Informe IRIA 2010

En el Portal de Administración electrónica puede consultarse la evolución del presupuesto TIC de la AGE desde 1999 hasta 2011


HISTORIA RECIENTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA




El origen de la administración pública española contemporánea: tres Estatutos de la Función Pública


Desde principios del s. XVI y hasta el fin del Antiguo Régimen, la venta de oficios públicos fue una práctica común de la Corona española  y un medio de uso frecuente para aumentar los recursos de la Real Hacienda.

El mismo fenómeno de venta de cargos se dio en casi todos los países europeos durante los siglos XVI y XVII, con particular intensidad en Francia.

En España, esta práctica, que se incrementó a lo largo de todo el citado período añadiendo nuevos oficios públicos municipales y nacionales así como jurisdicciones, se materializaba a través del Consejo de Hacienda, aunque gran parte de las solicitudes de compra llegaban a través de la Cámara de Castilla, órgano al que correspondía el nombramiento de los oficios públicos.

Se producían así concesiones reales con carácter patrimonial de la Cámara o adquisiciones por juro de heredad a la Hacienda Real, por las que el oficio en cuestión pasaba a formar parte del patrimonio de su titular, que podía por tanto disponer de él para sí y sus herederos.

Existían también los oficios renunciables, que permitían que la Hacienda Real disponer de ellos si el titular moría sin haber renunciado a favor de otra persona, a través de su provisión por la Cámara de Castilla.

En cualquiera de los casos, el sistema se prestaba a numerosos abusos tanto en la adquisición del cargo como en su desempeño, y, además, en los cargos patrimoniales hacía prácticamente inexistentes los mecanismos de control, contra todo lo cual se manifestaron diversos juristas y teólogos como fuente de injusticias.

La Constitución de Cádiz de 1812 puso fin a este modelo al establecer el marco de una monarquía parlamentaria en la que gran parte de las prerrogativas del monarca en el Antiguo Régimen pasaron a ser potestad de las Cortes.

Así la Constitución disponía, en su artículo 131, “Las facultades de las Cortes son:.. Novena. Decretar la creación y supresión de plazas en los tribunales que establece la Constitución; e igualmente la creación y supresión de los oficios públicos. …Vigésimoquinta. Hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios del Despacho y demás empleados públicos.”

Y además, limitaba la superposición entre los cargos representativos (políticos) y los administrativos (gestores) al establecer, en el artículo 95, “Los secretarios del despacho, los consejeros de Estado, y los que sirven empleos de la casa real, no podrán ser elegidos diputados de Cortes.” y en el artículo 97, “Ningún empleado público nombrado por el Gobierno, podrá ser elegido diputado de Cortes por la provincia en que ejerce su cargo.”

No obstante, la accidentada historia española durante el primer tercio del siglo XIX, hace que no sea hasta la Constitución de 1845 cuando se acometa la construcción de una nueva administración pública, basada en el modelo burocrático francés de cuerpos o de carrera administrativa.

La Constitución de 1845 establecía en su artículo 5 “Todos los españoles son admisibles a los empleos y cargos públicos, según su mérito y capacidad” y el Estatuto de Funcionarios de 1852 (Estatuto Bravo Murillo), promulgado por Real Decreto de 18 de junio, desarrolla este principio, diseñando el primer modelo completo de carrera burocrática.

La regulación del Estatuto comprendía, con carácter general, las condiciones del ingreso, ascenso, clasificación y remuneración así como los derechos de los empleados públicos; clasificaba a los empleados de la Administración activa del Estado en cinco categorías, cada una con un determinado sueldo y, por último, fijaba las condiciones y requisitos de los aspirantes tanto a ingresar en la Administración como a ascender de categoría, junto con sus obligaciones.

El Estatuto enlaza con la misma concepción burocrática de la administración como un mecanismo eficiente y ordenado que llevó a la creación de la Escuela Especial de Administración Pública, en 1842 (orden de 31 de diciembre de 1842), para impartir dos años de formación en “el derecho político, el internacional, la economía política, la administración y el derecho administrativo”, sobre el principio de que “para administrar es necesario conocer la administración” y con el fin de “exigir estudios previos a quienes han de desempeñar cargos importantes de la administración pública”.

No obstante, el Estatuto de Bravo Murillo sólo se aplicó a una parte escasa de los funcionarios, puesto que excluía a las carreras especiales, y más adelante, las Leyes de Presupuestos del Estado produjeron constantes alteraciones del régimen funcionarial, formándose mediante de leyes u otras disposiciones , las carreras o escalafones que corresponderían a los actuales Cuerpos Especiales, cuyos funcionarios contaban una inamovilidad de la que carecían los de las carreras generales.

Esta proliferación de Cuerpos con características diferenciadas en cuanto a sus condiciones de ingreso y con funciones reservadas, que se concibió como modo de garantizar la idoneidad de sus miembros para el desempeño de esas funciones, ha tenido como consecuencia perversa, la generación de un espíritu corporativista, cuando no abiertamente caciquil, por el que muchos de los miembros de los cuerpos más antiguos o prestigiosos conciben la Administración Pública como patrimonio de su colectivo.

Prácticamente al tiempo que aparece este primer Estatuto, en 1850, el mismo Bravo Murillo, como ministro de Hacienda, establece muchos de los elementos que, hasta hoy, configuran la Administración del Estado: desde el nombre de Ministerios a su organización en Direcciones Generales dependientes, pasando por órganos como la Dirección General de Contabilidad, antecesora de la actual Intervención General de la Administración del Estado.

La Dirección General de Contabilidad se configura, en la Ley de bases de la contabilidad general, provincial y municipal de 20 de febrero de 1850 y en la Real Orden de 20 de junio de 1850, como uno de los pilares básicos de la gestión de la Hacienda Pública, al encomendársele una función de control interno, tanto en la elaboración de los presupuestos como en su ejecución, que alcanza a todos los Ministerios, lo que supone una diferencia crucial respecto del ámbito de acción de las restantes Direcciones Generales de la Administración.

La Ley de Bases de 22 de julio de 1918 y el Reglamento de 7 de septiembre del mismo año conforman el llamado Estatuto Maura, la segunda gran iniciativa de regulación de la función pública; este Estatuto consolida la estructura corporativa de la burocracia española y el sistema de categorías, con la finalidad no tanto de agrupar tareas en cada categoría como de regular las retribuciones, los ascensos y las pruebas selectivas o de ingreso.

Las categorías eran posiciones personales, al margen de las tareas o funciones realmente ejercidas. El Estatuto de 1918 hacía particular énfasis en unificar las categorías y situaciones de los funcionarios, estableciendo disposiciones aplicables a todos los cuerpos de cualquier nivel, (especiales o generales) y asignando a cada categoría un sueldo igual para todos los que se encontraban en ella, con independencia del cuerpo de pertenencia.

El paso del tiempo y los difíciles avatares de la historia española en los tres primeros cuartos del siglo XX modificaron sustancialmente este Estatuto. Por una parte, los sueldos fueron perdiendo sistemáticamente poder adquisitivo desde el final de la guerra civil, lo que hizo que los cuerpos más influyentes buscaron soluciones mediante la creación de nuevas categorías administrativas dotadas de mayores remuneraciones, y el ascenso masivo de sus funcionarios a las categorías superiores dejando vacantes las inferiores; en otros cuerpos o categorías sin este recurso el pluriempleo de los funcionarios se convirtió en algo generalizado, con el consiguiente deterioro de la imagen de la función pública. Por otra parte, cada vez más, la categoría personal o administrativa del funcionario se fue desligando de la categoría funcional o destino, es decir, de las tareas que realmente efectuaba y de los méritos contraídos, y así en 1960, la categoría personal era, en esencia, un índice retributivo basado en la antigüedad.

En este escenario se inscribe la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de Funcionarios Civiles del Estado (texto articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero), que se propone reformar el sistema, mediante la supresión de las categorías administrativas y la introducción de la técnica norteamericana de la clasificación de puestos de trabajo.

Para ello se decidió suprimir todos los grados y categorías administrativas personales en cada Cuerpo, de modo que todos sus miembros pudieran desempeñar cualquier puesto de los adscritos a su colectivo. Sin embargo, aunque se produjo la supresión de las categorías la clasificación de los puestos de trabajo y su adscripción a plantillas orgánicas no se materializó: el sistema de clasificación se abandonó al poco de aprobarse la Ley y las plantillas orgánicas, que no eran sino el resultado de esa clasificación de los puestos, no llegaron a existir.

Como consecuencia, el método de concurso de méritos para la provisión de vacantes, que dependía de la clasificación de los puestos de trabajo, fracasó y fue sustituido progresivamente por la libre designación o nombramiento, que la Ley preveía como excepcional. El fracaso del sistema de concurso fue especialmente acusado en el nivel de los Cuerpos superiores, cuyos puestos de trabajo se fueron clasificando en las plantillas orgánicas como de libre designación.

La consecuencia de estas circunstancias fue, inevitablemente, una creciente pérdida de profesionalidad y de prestigio de la función pública, que trató de paliarse con medidas parciales, sobre todo de carácter retributivo, hasta llegar al año 1978, en que se promulga la Constitución de 27 de diciembre.


Evolución de la administración pública española desde 1978: el modelo autonómico y la ampliación del ámbito público.



La Constitución de 1978 es el texto constitucional español con más referencias expresas al concepto de funcionario y a la Función Pública: el artículo 103.1 define a la Administración Pública como una organización “que sirve con objetividad a los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios rectores de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”; el artículo 103.3 establece mandatos precisos relacionados con el acceso a la Función Pública, según principios de “mérito y capacidad” y el artículo 149.1.18.a establece la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases del régimen estatutario de los funcionarios.

El desarrollo del modelo autonómico ha supuesto la aparición, desde 1978, en las 17 comunidades autónomas españolas, de un entramado administrativo que ha ido copiando, y en muchos casos ampliando, las instituciones del Estado, al tiempo que, en la prestación real de los servicios se ha producido un nivel significativo de superposición y redundancia entre las administraciones locales y autonómicas.

En respuesta al mandato constitucional se han ido sucediendo intentos de regulación total o parcial de la Función Pública, siendo las normas más relevante la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y la Ley 7/2007, de 12 de abril, de Estatuto Básico del Empleado Público.

La Ley 30/1984, al igual que sus modificaciones posteriores, no estableció un nuevo modelo de Función Pública, sino únicamente medidas parciales que acentuaron la estructuración en torno a los puestos de trabajo, favoreciendo la movilidad de los funcionarios con independencia de su especialización profesional. Sin embargo, puesto que el sistema de acceso a la Función Pública ha seguido siendo a través de los Cuerpos de funcionarios, la brecha entre la preparación profesional exigida para el ingreso y las expectativas de carrera de los funcionarios, basadas en la ocupación de puestos de trabajo, ha aumentado progresivamente.

Además, dado que el sistema retributivo derivado de la Ley 30/ 1984, ha ido primando las retribuciones ligadas al puesto de trabajo en detrimento de las vinculadas a las condiciones personales y profesionales de los funcionarios, se ha estimulado la movilidad, puesto que es prácticamente el único medio de lograr mejoras retributivas. En paralelo, esto ha hecho que se genere una presión continua sobre la estructura de las plantillas, para aumentar los puestos de mejor dotación económica, dejando vacíos los de nivel inferior.

La Ley 7/2007, de 12 de abril, de Estatuto Básico del Empleado Público se configura como un desarrollo integral del mandato constitucional que pretende regular de manera completa el régimen laboral no solo de los funcionarios sino de todos los empleados públicos, abarcando las condiciones de ingreso, los derechos (incluidos los de asociación sindical) y deberes y el modelo de carrera administrativa.

De acuerdo con la distribución competencial del Estado Español de la Constitución de 1978, el Estatuto es una legislación nacional de carácter básico, sobre la que las Comunidades Autónomas, las Entidades locales y el Gobierno de la nación tienen la capacidad de elaborar sus propias normas complementarias, dentro del marco delimitado por el propio Estatuto.

La incorporación a la regulación de todo el personal al servicio de la Administración, (no sólo a los funcionarios), y el diseño de la carrera administrativa son las novedades más relevantes de este Estatuto, que prevé dos modalidades de carrera: la vertical -tradicional en la administración y asociada en esencia al cambio de puesto de trabajo- y la horizontal, introducida por el Estatuto, y asociada al progreso profesional en términos de competencia y responsabilidad en el mismo puesto de trabajo.

Además el Estatuto prevé la introducción en la gestión de personal de la Administración de la evaluación del desempeño, junto con un proceso sistemático de rediseño de las plantillas de personal y definición de competencias asociadas a los mismos.

Por último el Estatuto introduce la figura del directivo público, abriendo la puerta tanto a modelos más flexibles para la provisión de estos puestos como a mecanismos más adecuados para la valoración de su ejercicio, como la consecución de objetivos.

Todos estos elementos, que junto con un análisis profundo de las labores nucleares de los funcionarios, hubieran debido suponer un completo rediseño de la Función Pública, han quedado, sin embargo, en suspenso, puesto que el Estatuto difiere su aplicación a un desarrollo normativo posterior que queda a la elección, en cuanto al modelo de carrera, puestos y competencias así como en cuanto al tiempo de promulgación, de las diferentes administraciones territoriales.
A la fecha de este documento, después de más de cinco años de la publicación del Estatuto, dicho desarrollo normativo no ha comenzado aún.

Organización, estructura, recursos y competencias de la Administración General del Estado en la actualidad



El modelo de Estado de la Constitución Española de 1978 se caracteriza por la posibilidad de que cada una de las comunidades autónomas alcance un elevado grado de autogobierno, que incluye la capacidad legislativa, a través de su propio estatuto de Autonomía, donde cada una de ellas cuenta con un amplio margen para asumir o no todo un abanico de competencias que la propia Constitución, al no calificar como exclusivas del Estado, deja abiertas a ser ejercidas por el Estado, por la Comunidad Autónoma o por ambas.

En el desarrollo de este modelo de estado se ha producido un fenómeno de imitación al término del cual prácticamente todas las Comunidades Autónomas han ido a asumir el máximo de competencias previsto en la Constitución (con la salvedad de las Fuerzas de Seguridad, de las que no todas las Comunidades Autónomas se han dotado). Así la enseñanza, la educación y la administración de justicia, junto con materias como la protección del medio ambiente o la actividad industrial y empresarial se han transferido por completo en su prestación o ejercicio, y en todo lo posible en su regulación a las Comunidades Autónomas.

El aumento del nivel de vida del país, el crecimiento de la población, la integración de España en la Unión Europea y la llegada de inmigrantes en número significativo han contribuido, por su parte, al desarrollo de nuevos servicios o prestaciones por parte de las Entidades Locales, dentro del concepto genérico del Estado de Bienestar.

Todos estos elementos, acompañados por la ausencia de un marco normativo completo de alcance nacional sobre la función pública y por el aumento de la intervención pública en la actividad social y económica del país ha llevado a que, del año 1983, con una población de 37,7 millones de habitantes y 1,7 millones de empleados públicos, se haya pasado en 2011 a 2,7 millones de empleados públicos para 47,2 millones de habitantes.

Esta variación supone un incremento del 59% en el número de empleados públicos, un aumento del 4,5% al 5,7% en el porcentaje sobre el total de la población y una variación del 10% al 12% en el peso del sector público en el empleo nacional. (Datos del INE)



çdel 4,5% de empleados públicos en 1983 al 5,7% en 2011.
Según los datos del Boletín Estadístico del Registro Central de Personal de 2011, el 50% de los empleados públicos trabajan en las Comunidades Autónomas, un 24% en la Administración Local, un 4% en las Universidades y un 22% en la Administración Estatal.

Dentro del 50% correspondiente a las Comunidades Autónomas, un 20% de los empleados públicos están en la Educación no universitaria, un 18,5% en Sanidad, un 9% en las Consejerías, un 1,5% en la Administración de Justicia y un 1% en Fuerzas de Seguridad, mientras que, del 22% de la Administración Estatal, un 10,2% corresponden a las Fuerzas Armadas y a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, un 8,8% a la Administración General de Estado, un 1% a la Administración de Justicia y un 2% a Organismos Públicos y Entes Públicos Empresariales.


Distribución porcentual de los empleados públicos entre Administraciones: 50,1% en Comunidades Autónomas, 21,9% en la Administración del Estado, 24,1% en la Administración local y 3,9% en las Universidades
Del total de 2.690.099 empleados públicos, los 1.653.498 funcionarios suponen un 61%, siendo el personal laboral un 26% y el personal con otro tipo de vinculación laboral el 13%.

Descontando las Fuerzas Armadas y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, donde la totalidad del personal es funcionario, el porcentaje de funcionarios varía bastante, entre el 69% en la Administración General del Estado, el 67% en las Comunidades Autónomas y el 34% de las Entidades Locales, con el caso excepcional de las Entidades Públicas Empresariales, donde el personal funcionario apenas supone el 1%.

La Administración General del Estado, en la actualidad, tiene un total de 237.394 empleados (el 8,8% del total), de los que 164.022 son funcionarios, 150.713 en los Ministerios, Organismos Autónomos y áreas vinculadas, 2.965 en la docencia no universitaria y 10. 344 en las Agencias Estatales e Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social y de Defensa.

El principal cometido de los 150.713 funcionarios de carrera de los Ministerios, Organismos Autónomos y áreas vinculadas está, no tanto en la prestación directa de servicios a los ciudadanos como en el soporte a la actividad del Gobierno, en el desarrollo y ejecución de la medidas normativas, en la gestión de los recursos asociados y en la actividades de supervisión y coordinación a nivel estatal que conllevan las transferencias a las Comunidades Autónomas.

De esos 150.713 funcionarios de carrera, el 13,7% son funcionarios del grupo A1 ((Titulados superiores e Ingenieros), el 17,4% del grupo A2 (titulados medios), y el 68,6% al grupo C (bachiller, C1 y graduado, C2).

Para el desempeño de las funciones anteriormente citadas, todos los Ministerios, con independencia de su tamaño cuentan con un conjunto de unidades, ubicadas en las Subsecretarías, que gestionan los recursos del departamento: personas, créditos, sistemas de información y comunicaciones y patrimonio inmobiliario, de manera autónoma e independiente del resto de los ministerios. En el caso de los sistemas de información dicha autonomía cubre desde la planificación estratégica de arquitecturas y modelos de servicio hasta el desarrollo, implantación y operación de los mismos.

Y cada uno de los organismos autónomos con los que cuenta cada Ministerio replica ese mismo modelo organizativo, en la que la selección y cobertura de los puestos de trabajo se ve complicada por la falta de definición de éstos y por la existencia de varias decenas de cuerpos y escalas de nivel A1 y algunos más de nivel A2, en los que las condiciones de ingreso vienen marcadas fundamentalmente por la titulación que, en muchos casos, está asociada con la reserva de determinados puestos –que no funciones- a ciertos colectivos.

Y sin embargo, en todos los Ministerios y Organismos Autónomos hay dos funciones que son ejercidas con un modelo completamente diferente: la función interventora y la defensa jurídica de la Administración. En estos dos casos existen dos órganos responsables de las citadas funciones, que son desempeñadas, bajo la dirección y supervisión de dichos órganos (la Intervención General del Estado y la Abogacía General del Estado) por personal destacado en cada ministerio u organismo autónomo.

¿Por qué no se extiende este modelo a toda la gestión de los recursos comunes de la Administración? ¿Necesita cada Ministerio tener unidades separadas para la gestión TIC, económica, de recursos humanos o de infraestructuras inmuebles?
En una sociedad que se caracterizará cada vez más por el aprendizaje continuo, la movilidad laboral, la multidisciplinariedad, ¿puede la Administración mantener su modelo de cuerpos estancos entre sí con plazas reservadas? ¿puede seguir evitando una auténtica evaluación, con consecuencias profesionales, del trabajo de cada empleado público?


En una Administración que cada vez es más gestora de recursos y menos ejecutora de iniciativas, ¿tiene sentido primar la especialización en el acceso frente a la capacitación y el progreso en el desempeño del puesto de trabajo?

BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS



CUARTAS RIVERO, M. “La venta de oficios públicos en el s. XVI” Actas del IV Symposium de historia de la Administración
PINEDO GÓMEZ, M. E. “La venta de escribanías en un contexto singular” Investigaciones históricas: Época moderna y contemporánea
CARRASCO BELINCHOV,  J. “La función pública local en España” Gaceta mexicana de Administración pública local y estatal
TOMÁS Y VALIENTE, F.  “Opiniones de algunos juristas clásicos españoles sobre la venta de oficios públicos” Filosofía y Derecho. Estudios en honor de profesor José Corts Gru
DE POSADA HERRERA, J DE “Lecciones de Administración”
ROMÁN COLLADO, R. “El pensamiento liberal en el diseño de los órganos fiscalizadores de las cuentas públicas en España”
Boletín Estadístico del Registro Central de Personal, 2011 Secretaría de Estado de Administración Pública, Ministerio de Hacienda y Administración Pública.
Boletín de Empleo Público  Secretaría de Estado de Administración Pública, Ministerio de Hacienda y Administración Pública.
Global Information Technology Report 2012  World Economic Forum, Insead.
Estudio sobre planes y políticas en gobierno electrónico en Europa Portal de administración Electrónica, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
Boletín económico 01/2012 Banco de España
Plan Avanza 2: Estrategia 2010-2015 Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, Ministerio de Industria, Turismo y Energía.
MISRA, D.C “The Chief Information Officer (CIO) Concept in E-government: Select Lessons for Developing Countries”
Presupuestos Generales del Estado 2012, serie roja Ministerio de Economía y Administración Pública

5 comentarios:

  1. Lucía, muy bueno tu análisis sobre la Historia reciente de la Administración Pública Española. Es tan cierto como evidente; esperemos que caiga en manos de algún decisor ávido de eficiencia y con espíritu de mejora continua.
    Felicidades.
    Jesús GR

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  2. Gracias, Jesús! Lo cierto es que lo hice con ánimo de aportar ideas a lo que yo creo que lleva siendo ya hace tiempo un clamor dentro de la AGE por reformar la administración y en un momento en que las circunstancias económicas y políticas me parecían muy favorables a ese proceso de reforma...
    No sé, querría creer que la Comisión creada en el Consejo de Ministros de la semana pasada va a acometer el proceso con ganas, valor y objetivos ambiciosos y claros... y por supuesto, desearía participar en el trabajo de la Comisión, con muchos compañeros TIC como tú.

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  3. Muy buenas:
    Me han gustado varios artículos de los que escribes aquí, pero no había descubierto la opción de comentar hasta ahora.
    Sobre el tema de la lealtad institucional, y sin querer entrar en la autopromoción, me has motivado para escribir un artículo que aunque no estará a tu altura intenta aportar mi punto de vista personal: http://ow.ly/tkeqT

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    1. He leído tu artículo, muy bueno! Y tienes razón en que los funcionarios no podemos caer en la tentación de incumplir los mandatos del poder político bajo el argumento de que "sabemos qué es lo mejor para los ciudadanos" ( o la Administración), pero eso no impide que a veces lo pensemos por dentro.. :-)
      Y no siempre los directivos políticos tienen la categoría del que mencionas respecto de tu padre...
      Eso sí, si en conciencia uno se siente incapaz de cumplir los mandatos recibidos la única opción aceptable es dimitir.

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  4. He leido varios artículos de tu blog, Lucía, y me parecen, sencillamente espectaculares, por su rigor y detalle.
    Enhorabuena!

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Gracias por dedicar tiempo a leer y comentar mi blog.
LEC